Hallituksen esitys Eduskunnalle oikeusapulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi
laeiksi
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan nykyinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti
korvattavaksi uudella yhtenäisellä oikeusapujärjestelmällä, jonka puitteissa
annettaisiin valtion varoin oikeusapupalveluja niitä tarvitseville
kansalaisille. Ehdotetun oikeusapulain perusteella oikeusapua voitaisiin
antaa sekä tuomioistuimessa käsiteltävissä että muissa oikeudellisissa
asioissa sellaisille kansalaisille, joiden ei voida olettaa taloudellisen
asemansa vuoksi kykenevän kokonaisuudessaan vastaamaan tarvitsemansa
oikeusavun kustannuksista.
Oikeusapuun omavastuuosuutta vastaan oikeutettujen piiriä ehdotetaan
laajennettavaksi selvästi nykyisestä. Oikeusapuun oikeuttavia
kuukausittaiseen käyttövaraan perustuvia tulorajoja ehdotetaan
korotettaviksi 400 eurolla (n. 2400 markalla), ja oikeusavun suhteellisia
omavastuuosuuksia ehdotetaan hieman alennettavaksi nykyisestä. Tämän
seurauksena nykyistä selvästi suurempi osa kansalaisista olisi oikeutettu
oikeusapuun ainakin osakorvausta vastaan. Esityksen mukaan julkisen
oikeusapujärjestelmän piiriin pääsisi arviolta kolme neljäsosaa
kotitalouksista, kun nykyisin julkiseen oikeusapuun oikeutettuja
kotitalouksia on alle puolet kaikista kotitalouksista. Oikeusapuun
oikeuttavista tulorajoista ehdotetaan säädettäviksi valtioneuvoston
asetuksella.
Oikeusavulle säädettäisiin sadan tunnin katto. Oikeusapua ei annettaisi, jos
hakijalla on asian kattava oikeusturvavakuutus.
Oikeusavun antamisesta vastaisivat valtion oikeusaputoimistot ja yksityiset
lakimiehet. Kuten nykyisinkin muissa kuin tuomioistuimessa käsiteltävinä
olevissa asioissa oikeusapua valtion varoin antaisivat pääsääntöisesti valtion
oikeusaputoimistoissa työskentelevät oikeusavustajat. Näiden
ammattinimike ehdotetaan muutettavaksi julkiseksi oikeusavustajaksi.
Yksityisten lakimiesten oikeutta antaa valtion varoin oikeusapua ehdotetaan
laajennettavaksi niin, että nämä voisivat antaa oikeusapua paitsi yleisissä
tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa myös kaikissa
erityistuomioistuimissa.
Oikeusavun antamisesta päätettäisiin valtion oikeusaputoimistoissa.
Oikeusaputoimiston päätös voitaisiin saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi.
Pääasiaa käsittelevä tuomioistuin päättäsi käsittelemässään asiassa palkkion
määräämisestä yksityiselle avustajalle ja oikeusavun saajan
omavastuuosuuden määrästä. Muissa kuin tuomioistuimessa käsiteltävissä
asioissa näistä päättäisi julkinen oikeusavustaja.
Oikeusaputoimiston päätökset saatettaisiin sen tuomioistuimen tutkittaviksi,
joka on toimivaltainen käsittelemään pääsian. Jos oikeusapuasia ei liity
tuomioistuimessa käsiteltävään pääasiaan, se saatettaisiin hallinto-oikeuden
tutkittavaksi. Tuomioistuimen oikeusapuratkaisuun haettaisiin muutosta
samassa järjestyksessä kuin pääasiaan. Niin sanotuissa
ulkoprosessuaalisissa asioissa muutosta haettaisiin hallintolainkäytön
järjestyksessä.
Oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevia kelpoisuusvaatimuksia
ehdotetaan ajanmukaistettavaksi ja yhdenmukaistettaviksi niin, että näissä
tehtävissä voisivat pääsääntöisesti toimia vain asianajaja tai muu
oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut rehellinen ja muutoin
kyseiseen tehtävään sopiva ja kykenevä henkilö, joka ei ole konkurssissa ja
jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu.
Esitys sisältää ehdotukset oikeusapulaiksi ja laiksi valtion
oikeusaputoimistoista sekä 12 lain muuttamiseksi. Uudistus on tarkoitettu
tulemaan voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2002.
Esitys liittyy vuoden 2002 talousarvioon ja sitä on tarkoitus käsitellä
talousarvion yhteydessä.
—————
SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ 1
SISÄLLYSLUETTELO 2
YLEISPERUSTELUT 5
1. Johdanto 5
2. Nykytila 6
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö 6
2.1.1. Julkisen oikeusavun muodot 6
2.1.2. Yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti 7
2.1.3. Muut julkisen oikeusavun muodot 12
Julkinen puolustus ja asianomistajan avustaminen 12
Muut julkisen oikeusavun muodot 14
2.1.4. Julkisen oikeusavun menot 17
2.1.5. Oikeusturvavakuutus 18
2.1.6. Muut yksityisluontoiset järjestelmät 20
2.1.7. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan yleiset
kelpoisuusvaatimukset 21
2.2. Kansainvälisten sopimuksien ja perusoikeuksien
asettamat vaatimukset oikeusavulle 24
2.2.1. Ihmisoikeussopimusten ja perustuslain säännökset 24
2.2.2. Muut kansainväliset sopimukset 24
2.3. Lainsäädäntö eräissä muissa maissa 26
2.3.1. Ruotsi 26
2.3.2. Norja 28
2.3.3. Tanska 30
2.3.4. Saksa 32
2.3.5. Ranska 32
2.4. Nykytilan arviointi 34
2.4.1. Yleistä julkisen oikeusapujärjestelmän
kehittämistarpeesta 34
2.4.2. Oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välinen suhde 35
2.4.3. Oikeusavun taloudelliset edellytykset 39
2.4.4. Oikeusapua koskeva päätöksenteko ja muutoksenhaku 42
2.4.5. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja avustajan
kelpoisuusvaatimukset 44
3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 48
3.1. Tavoitteet 48
3.2. Keskeiset ehdotukset 49
3.2.1. Oikeusavun yleiset edellytykset ja sisältö 49
3.2.2. Oikeusavun taloudelliset edellytykset 50
3.2.3. Oikeusavun saajan mahdollisuus valita avustajansa 54
3.2.4. Oikeusapua koskeva päätöksenteko ja muutoksenhaku 58
3.2.5. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja avustajan
kelpoisuusvaatimukset 63
4. Esityksen vaikutukset 66
4.1. Taloudelliset vaikutukset 66
4.1.1. Esityksen vaikutukset valtiontalouteen 66
4.1.2. Ulkoisten tekijöiden vaikutuksesta valtiontaloudelle
aiheutuviin menoihin 70
4.1.3. Yhteenveto esityksen vaikutuksista valtiontaloudelle 71
4.1.4. Taloudelliset vaikutukset asiakkaille 72
4.1.5. Taloudelliset vaikutukset asianajopalveluja tarjoaville
tahoille ja elinkeinoelämälle muutoin 73
4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset 73
4.3. Vaikutukset eri kansalaispiirien asemaan 74
5. Asian valmistelu 75
6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja 76
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 77
1. Lakiehdotusten perustelut 77
1.1. Oikeusapulaki 77
1 luku. Oikeusavun sisältö 77
2 luku. Oikeusapupäätös 97
3 luku. Korvaukset 108
4 luku. Muutoksenhaku 121
5 luku. Erinäiset säännökset 126
1.2. Laki valtion oikeusaputoimistoista 126
1.3. Oikeudenkäymiskaari 128
12 luku. Asianosaisista 128
15 luku. Oikeudenkäyntiasiamiehestä 128
1.4. Laki oikeudenkäynnistä rikosasioissa 130
2 luku. Asianosaisen avustamisesta 130
1.5. Esitutkintalaki 131
1.6. Sotilasoikeudenkäyntilaki 131
1.7. Laki nuorista rikoksentekijöistä 131
1.8. Laki vaarallisten rikoksenuusijain eristämisestä 131
1.9. Laki eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa
oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta valtion varoista 131
1.10. Laki eräistä oikeudenkäynneistä kunnan tai
kuntainliiton palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten
korvaamisesta kunnan tai kuntainliiton varoista 131
1.11. Rikosvahinkolaki 132
1.12. Mielenterveyslaki 132
1.13. Laki tuomioistuinten ja eräiden
oikeushallintoviranomaisten suoritteista perittävistä maksuista 132
1.14. Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien
lunastamisesta 132
2. Tarkemmat säännökset ja määräykset 132
3. Voimaantulo 132
LAKIEHDOTUKSET 133
Oikeusapulaki 133
valtion oikeusaputoimistoista 141
oikeudenkäymiskaaren 12 ja 15 luvun muuttamisesta 143
oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 2 luvun muuttamisesta 145
esitutkintalain 45 §:n muuttamisesta 147
sotilasoikeudenkäyntilain 28 §:n muuttamisesta 148
nuorista rikoksentekijöistä annetun lain 15 ja 23 §:n muuttamisesta 148
vaarallisten rikoksenuusijain eristämisestä annetun lain 8 §:n
muuttamisesta 149
eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien
kustannusten korvaamisesta valtion varoista annetun lain 1 a ja 1 d §:n
muuttamisesta 149
eräistä oikeudenkäynneistä kunnan tai kuntainliiton palveluksessa
oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta kunnan tai
kuntainliiton varoista annetun lain muuttamista 150
rikosvahinkolain 24 §:n muuttamisesta 151
mielenterveyslain 27 §:n muuttamisesta 151
tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista
perittävistä maksuista annetun lain 6 §:n muuttamisesta 152
kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun
lain 82 §:n muuttamisesta 153
LIITE 154
RINNAKKAISTEKSTIT 154
oikeudenkäymiskaaren 12 ja 15 luvun muuttamisesta 154
oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 2 luvun muuttamisesta 156
esitutkintalain 45 §:n muuttamisesta 158
sotilasoikeudenkäyntilain 28 §:n muuttamisesta 159
nuorista rikoksentekijöistä annetun lain 15 ja 23 §:n muuttamisesta 160
vaarallisten rikoksenuusijain eristämisestä annetun lain 8 §:n
muuttamisesta 161
eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien
kustannusten korvaamisesta valtion varoista annetun lain 1 a ja 1 d §:n
muuttamisesta 162
eräistä oikeudenkäynneistä kunnan tai kuntainliiton palveluksessa
oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta kunnan tai
kuntainliiton varoista annetun lain muuttamista 163
rikosvahinkolain 24 §:n muuttamisesta 165
mielenterveyslain 27 §:n muuttamisesta 166
tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista
perittävistä maksuista annetun lain 6 §:n muuttamisesta 167
kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun
lain 82 §:n muuttamisesta 168
ASETUSLUONNOKSET 169
oikeusavusta 169
YLEISPERUSTELUT
1. Johdanto
Oikeudellisen sääntelyn lisääntyminen ja sen ulottaminen yhä uusille
yhteiskuntaelämän aloille on ollut viime aikaisen yhteiskuntakehityksen
tyypillisiä piirteitä. Samalla kun yhteiskunnalliset ongelmat ovat
monimutkaistuneet, niitä on enenevästi pyritty ratkaisemaan oikeudellisen
sääntelyn keinoin. Puhutaan yhteiskunnan oikeudellistumisesta. Tämän
kehityksen seurauksena kansalaisten oikeusongelmat ovat
monimutkaistuneet ja oikeudellisen asiantuntemuksen tarve on vastaavasti
lisääntynyt. Oikeudellisen sääntelyn mutkikkuudesta ja monisäikeisyydestä
on seurannut, että oikeusjärjestyksen yksityiskohtia tuntemattoman saattaa
yksittäistapauksessa olla vaikea päästä aineellisen lainsäädännön hänelle
takaamiin oikeuksiin ilman pätevää oikeudellista apua. Oikeus pätevään
oikeusapuun nähdäänkin nykyaikaisessa oikeusajattelussa eräänä
keskeisenä oikeuksien ja lainkäytön tosiasiallisen saavutettavuuden sekä
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeena. Kysymys siten on
prosessuaalisesta perusoikeudesta, joka osaltaan takaa sen, että kansalaisille
turvataan tosiasiallinen ja yhdenvertainen mahdollisuus tiedollisen
eriarvoisuuden estämättä ja taloudellisesta asemastaan riippumatta päästä
oikeuksiinsa.
Yleisenä käsityksenä on, että erityisesti riita-asioiden oikeudenkäynnit
aiheuttavat asianosaisille nykyisin niin paljon kustannuksia, ettei varsinkaan
sellaisilla kansalaisilla, jotka joutuvat kustantamaan tarvitsemansa
oikeusavun itse, useinkaan ole käytännössä taloudellisia mahdollisuuksia
viedä asiaansa tuomioistuimeen. Kansalaisten yhdenvertaisuuden lain
edessä on epäilty vaarantuneen, kun kynnys ryhtyä oikeuksiensa
toteutumisen kannalta välttämättömään oikeudenkäyntiin on
oikeudenkäyntikulujen kasvun vuoksi noussut.
Oikeudenmukainen oikeusjärjestelmä sekä oikeuksien tosiasiallinen ja
tehokas saavutettavuus edellyttävät sitä, että kansalaiset eivät joudu
oikeuksiaan toteuttaessaan ottamaan resursseihinsa nähden suhteettomia
taloudellisia riskejä ja että heillä on taloudellisesta asemastaan riippumatta
mahdollisimman yhdenvertainen oikeus pätevään oikeudelliseen apuun.
Sekä perustuslakimme että Suomea velvoittavat kansainväliset
ihmisoikeussopimukset edellyttävät sitä, että kansalaisten oikeus pätevään
oikeusapuun tehokkaasti taataan. Viime kädessä julkisen vallan tehtävänä
on huolehtia siitä, että perustuslain 21 §:ssä säännelty perusoikeus
oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin toteutuu myös käytännössä siltäkin
osin kuin kysymys on oikeudesta oikeusapuun.
Edellä viitatun lainsäädännön paisumisen ja oikeusongelmien
monimutkaistumisen seurauksena paitsi tarvittavan oikeusavun
saatavuudelle myös sen pätevyydelle joudutaan asettamaan entistä
suurempia vaatimuksia. Tuomioistuimissa käsiteltävien asioiden osalta tätä
kehitystä on ollut omiaan korostamaan viime vuosikymmenellä toteutetut
oikeudenkäyntimenettelyä koskevat uudistukset.
Oikeudenkäyntiasiamiesten ja -avustajien pätevyysvaatimuksista säädetään
nykyisin useissa eri laeissa ja toisistaan poikkeavasti. Asiamiehen ja
avustajan kelpoisuutta sääntelevä perussäännös laissa
(oikeudenkäymiskaaren 15 luku 2 § 1 momentti), johon useimmissa
säännöksissä viitataan, on kuitenkin pääosin samassa muodossa kuin
vuoden 1734 laissa, eikä oikeusavustajilta eräitä erityistilanteita
lukuunottamatta vaadita edes oikeudellista koulutusta. Tehtävään on
kelpoinen periaatteessa kuka tahansa sopivaksi ja kykeneväksi katsottava
henkilö.
Käytännössä oikeusapupalvelujen antamisesta vastaavat pääasiassa
asianajotoimistot, lakiasiaintoimistot ja valtion oikeusaputoimistot. Näiden
lisäksi vähäisessä määrin oikeudellisia palveluja kansalaisille tarjoavat
oikeudellista koulutusta vailla olevat maallikot. Muun palvelutoimintansa
ohella oikeusapupalveluja tarjoavat pankit, kiinteistönvälitystoimistot ja
perintätoimistot toimialaansa liittyvissä asioissa. Yhteiskunta osallistuu
oikeusavusta aiheutuviin kustannuksiin julkisen oikeusapujärjestelmän
kautta. Yhteiskunnan varoin kustannettava julkinen oikeusapujärjestelmä
perustuu keskeisesti yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin
järjestelmiin, jotka ovat suurelta osin päällekkäisiä järjestelmiä.
Järjestelmien käyttöön liittyvien tulorajojen johdosta ne ovat vain verraten
vähävaraisten kansalaisten käytettävissä. Rikosasioissa näitä järjestelmiä
nykyisin täydentävät vuosina 1997 ja 1998 käyttöön otetut asianomistajan
oikeudenkäyntiavustajan ja tukihenkilön sekä julkisen puolustajan
järjestelmät, jotka eivät ole riippuvaisia edun saajan taloudellisesta
asemasta. Näiden järjestelmien lisäksi julkisin varoin oikeusapua voidaan
antaa eräiden erityislakien nojalla, minkä lisäksi useat viranomaiset ja
asiamiehet palvelevat myös oikeudellisissa asioissa. Julkista
oikeusapujärjestelmää kansalaisten tarvitseman oikeusavun rahoittamisessa
täydentävät eräät vapaaehtoiset yksityisluonteiset järjestelmät. Tärkein
näistä on oikeusturvavakuutus, josta on kehittynyt julkisen
oikeusapujärjestelmän rinnalle keskeinen kansalaisten oikeusavun
rahoitusmuoto.
2. Nykytila
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö
2.1.1. Julkisen oikeusavun muodot
Julkinen oikeusapujärjestelmä on vuodesta 1973 lähtien keskeisesti
perustunut yleisestä oikeusaputoiminnasta ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annettuihin lakeihin (88 ja 87/1973). Molemmat
järjestelmät olivat jo useita vuosikymmeniä tätä ennen suppeampina
voimassa eri muodoissa. Yleinen oikeusapu oli aluksi kunnille
vapaaehtoista, valtionavuilla tuettua toimintaa, kunnes se vuonna 1989
säädettiin kuntien lakisääteiseksi tehtäväksi, jonka hoitamista varten kuntiin
on perustettu yleisiä oikeusaputoimistoja. Viimeksi järjestelmiä on
uudistettu vuonna 1998, jolloin säädettiin laki yleisestä oikeusavusta
(104/1998) ja kuntien oikeusaputoimistot valtiollistettiin valtion
oikeusaputoimistoiksi.
Yleistä oikeusapua voidaan antaa periaatteessa kaikenlaisissa
oikeudellisissa asioissa, kun taas maksuton oikeudenkäynti on rajoittunut
tuomioistuimissa käsiteltäviin asioihin. Yleistä oikeusapua ja maksutonta
oikeudenkäyntiä koskevat järjestelmät ovat muutoin useassa suhteessa
keskenään rinnakkaiset. Molempien järjestelmien puitteissa oikeusapua on
korvauksetta tai osakorvausta vastaan tarjottu lähinnä vähävaraisille
kansalaisille, jotka eivät muutoin kykene kokonaisuudessaan vastaamaan
oikeusavustajansa palkkioista ja muista oikeudellisen asiansa käsittelyyn
liittyvistä menoista. Maksutonta oikeudenkäyntiä koskevan järjestelmän
puitteissa oikeudenkäyntiavustajina toimivat lähinnä asianajajat ja muut
yksityiset lakimiehet. Yleistä oikeusapua ovat pääsääntöisesti antaneet
valtion oikeusaputoimiston palveluksessa olevat yleiset oikeusavustajat.
Järjestelmien tuottamia etuuksia tuomioistuinasioissa yhtenäistettiin vuoden
1998 oikeusapu-uudistuksen yhteydessä ja ne tulivat siinä mielessä
tuomioistuinasioissa päällekkäisiksi, että oikeusaputoimisto voi nykyisin
määrätä myös ns. yksityisen avustajan yleisenä oikeusapuna hoitamaan
asian tuomioistuinkäsittelyn.
Periaatteellisesti tärkeätä laajennusta julkisin varoin kustannettavien
oikeusapupalveluiden kentässä on merkinnyt vuosina 1997 ja 1998
toteutetut asianosaisen avustamisen ja julkisen puolustuksen järjestelmät
rikosasioissa. Asianomaisen taloudellisella asemalla ei ole merkitystä
näiden järjestelmien mukaisten etuuksien myöntämisestä päätettäessä.
Niiden puitteissa rikosasian asianomistajalle voidaan valtion varoin määrätä
oikeudenkäyntiavustaja tai tukihenkilö eräissä laissa mainituissa
rikosasioissa. Rikoksesta epäillylle on määrättävä puolustaja valtion varoin
laissa mainittujen, muun muassa kyseessä olevan rikoksen laatua ja edun
saajan henkilöä koskevien kriteerien täyttyessä, muun muassa aina silloin,
kun hän ei kykene puolustamaan itseään. Mainittujen järjestelmien
puitteissa annettava oikeusapu on saajalleen lähtökohtaisesti maksutonta,
mutta puolustajan saanut epäilty voi kuitenkin joutua korvaamaan valtiolle
sen varoista maksetut korvaukset, jos hänen todetaan syyllistyneen siihen
rikokseen, jonka esitutkintaa tai oikeudenkäyntiä varten hänelle oli määrätty
puolustaja.
Oikeusapupalveluita kustannetaan julkisin varoin myös eräiden erityislakien
nojalla, joiden perusteella julkista oikeusapua voidaan antaa tietyn kapean
sektorin oikeusongelmissa. Tällaisia lakeja ovat muun muassa nuorista
rikoksentekijöistä annettu laki (262/1940), vaarallisten rikoksenuusijain
eristämisestä annettu laki (317/1953), rikoksen johdosta tapahtuvasta
luovuttamisesta Suomen ja muiden pohjoismaiden välillä annettu laki
(270/1960), rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annettu laki
(456/1970), rikosvahinkolaki (935/1973), eräistä oikeudenkäynneistä
valtion palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten korvaamisesta
valtion varoista annettu laki (269/1974), eräistä oikeudenkäynneistä kunnan
tai kuntainliiton palveluksessa oleville aiheutuvien kustannusten
korvaamisesta kunnan tai kuntainliiton varoista annettu laki (21/1984),
sotilasoikeudenkäyntilaki (326/1983) ja mielenterveyslaki (1116/1990).
2.1.2. Yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti
Yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin järjestelmiä
uudistettiin kesäkuun alussa 1998 voimaan tulleella julkisen
oikeusapujärjestelmän osittaisuudistuksella. Tuolloin voimaan tulleella
lailla yleisestä oikeusavusta (104/98) kumottiin vuonna 1973 säädetty laki
yleisestä oikeusaputoiminnasta, ja samana vuonna säädettyä lakia
maksuttomasta oikeudenkäynnistä muutettiin lailla 105/98. Tässä
yhteydessä toteutettiin myös yleistä oikeusapua koskeva
organisaatiouudistus lailla valtion oikeusaputoimistoista (106/98), jolla
kunnalliset oikeusaputoimistot valtiollistettiin ja niiden tilalle perustettiin
68 valtion oikeusaputoimistoa.
Yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti ovat edelleen vaihtoehtoisia
tapoja saada julkisin varoin kustannettua oikeusapua. Sekä oikeus yleiseen
oikeusapuun että maksuttomaan oikeudenkäyntiin määräytyy hakijan
taloudellisen aseman perusteella. Kummankin järjestelmän puitteissa
valtion varoista korvataan vain asianosaisen omia oikeudenkäyntikuluja,
eikä niillä kateta vastapuolen kuluja, joiden korvausvelvollisuudesta
säädetään oikeudenkäymiskaaren 21 luvussa ja oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetun lain 9 luvussa. Maksuton oikeudenkäynti koskee
edelleen vain tuomioistuinasioita ja yleinen oikeusapu tuomioistuinasioissa
avustamisen lisäksi oikeudellista neuvontaa ja asiakirjojen laadintaa
muissakin oikeudellisissa asioissa. Tuomioistuinasioissa maksuttomaan
oikeudenkäyntiin ja yleiseen oikeusapuun kuuluvat etuudet kuitenkin ovat
samat eli vapautus asiaan käsittelyyn liittyvistä laissa mainituista
kustannuksista ja oikeus saada valtion kustantama avustaja.
Tuomioistuinasioissa edunsaaja voi niin ikään nykyisin molemmissa
järjestelmissä valita avustajakseen haluamansa yksityisen lakimiehen tai
yleisen oikeusavustajan.
Yleisen oikeusavun myöntämisestä päättää aina yleinen oikeusaputoimisto
ja maksuttoman oikeudenkäynnin myöntämisestä tuomioistuin. Myös
muutoksenhakutie on erilainen: maksuttomassa oikeudenkäynnissä
muutoksenhaku vastaa pääasian muutoksenhakutietä, yleisessä
oikeusavussa haetaan ensin oikaisua oikeusaputoimistosta ja
oikaisupäätökseen muutosta hallinnollista tietä.
Yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin taloudellisista
edellytyksistä on säädetty yhteneväisesti asetuksessa yleisestä oikeusavusta
ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa asetuksessa (358/1998) ja
avustajan palkkioperusteista sitä koskevassa asetuksessa (359/1998).
Yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin muutkaan
edellytykset eivät juurikaan poikkea toisistaan. Toteutetun
osittaisuudistuksen jälkeen yleistä oikeusapua ja maksutonta
oikeudenkäyntiä koskeva oikeusapujärjestelmä on pääpiirteissään seuraavan
sisältöinen.
Yleisen oikeusavun sisältö ja myöntäminen
Yleisellä oikeusavulla tarkoitetaan tarpeellisen oikeusavun antamista
valtion varoin henkilöille, jotka eivät taloudellisista syistä vaikeuksitta
kykene itse hankkimaan asiantuntevaa apua oikeudellisissa asioissaan (laki
yleisestä oikeusavusta 1 §). Yleistä oikeusapua annetaan hakemuksesta
korvauksetta tai osakorvausta vastaan (omavastuuosuus) hakijan
taloudellisen aseman perusteella edellytyksin, joista on tarkemmin säädetty
asetuksella (4 §).
Yleiseen oikeusapuun kuuluvat oikeudellinen neuvonta ja tarpeelliset
toimenpiteet, kuten asiakirjojen laadinta ja avustaminen
sovintoneuvotteluissa sekä avustaminen tuomioistuimessa. Lisäksi valtio
vastaa tarpeellisista tulkkaus- ja käännöskuluista sekä muista sellaisista
asian käsittelyyn liittyvistä kuluista, joista maksuttoman oikeudenkäynnin
myöntäminenkin vapauttaa (2 §:n 1 momentti). Yksittäisessä asiassa
yleiseen oikeusapuun kuuluvat ne toimenpiteet, jotka siinä ovat tarpeen
huomioon ottaen asian laatu ja merkitys, riidan kohteen arvo ja olosuhteet
kokonaisuudessaan (2 § 2 momentti). Ulkomailla hoidettavissa asioissa
yleinen oikeusapu kattaa yleisen oikeudellisen neuvonnan. Erityisen
painavista syistä oikeusministeriö voi myöntää tätä laajemman oikeusavun
ulkomailla hoidettavaan asiaan. Näissä asioissa oikeusministeriö määrää
valtion varoista suoritettavat välttämättömät palkkiot ja korvaukset (25 §).
Yleistä oikeusapua annetaan luonnolliselle henkilölle, jolla on kotikunta
Suomessa, sekä Euroopan unionin tai Euroopan talousalueen valtion
kansalaiselle, joka työskentelee tai on työnhaussa Suomessa. Muulle
henkilölle yleistä oikeusapua annetaan, jos hänen asiansa on käsiteltävänä
Suomen tuomioistuimessa, ja muussakin asiassa erityisestä syystä. (3 §).
Yleistä oikeusapua ei anneta yhtiölle eikä myöskään kuolin- tai
konkurssipesälle; kuolinpesän osakkaat voivat kuitenkin saada yleistä
oikeusapua samoin kuin konkurssivelallinen konkurssihakemustaan varten.
Elinkeinonharjoittajan elinkeinotoimintaa koskevassa asiassa ei yleistä
oikeusapua anneta, ellei siihen ole erityistä syytä huomioon ottaen
toiminnan laatu ja laajuus, elinkeinonharjoittajan taloudellinen ja
henkilökohtainen tilanne ja olosuhteet kokonaisuudessaan (5 §:n 2
momentti).
Yleistä oikeusapua ei anneta, jos hakija kykenee itse valvomaan etuaan ja
oikeuttaan asiassa, jos asialla on hakijalle vähäinen merkitys, jos
oikeusavun antaminen aiheuttaisi kohtuuttomia kustannuksia verrattuna
siitä hakijalle koituvaan hyötyyn tai jos asian ajaminen olisi oikeuden
väärinkäyttämistä taikka jos asia perustuu siirrettyyn oikeuteen ja on aihetta
otaksua siirron tapahtuneen oikeusavun saamiseksi (5 §:n 1 ja 3 momentti).
Tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa yleistä oikeusapua antaa yleinen
oikeusavustaja tai tehtävään suostumuksensa antanut yksityinen avustaja (6
§:n 1 momentti). Muissa kuin tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa
yleistä oikeusapua antaa pääsääntöisesti yleinen oikeusavustaja (6 §:n 3
momentti).
Avustajaa ei saa määrätä 1) hakemusasioissa, ellei siihen ole erityisen
painavia syitä; 2) yksinkertaisissa rikosasioissa, joissa yleisen
rangaistuskäytännön mukaan ei ole odotettavissa sakkoa ankarampaa
rangaistusta tai jossa muutoin odotettavissa olevaan rangaistukseen ja asian
selvitettyyn tilaan nähden syytetyn oikeusturva ei edellytä avustajan
määräämistä; eikä 3) hallintotuomioistuimessa asiassa, joka koskee
verotusta tai julkista maksua, ellei siihen ole erityisen painavia syitä, eikä
asiassa, jossa valitusoikeus perustuu kunnan tai muun julkisyhteisön
jäsenyyteen. Näissä asioissa yleiseen oikeusapuun kuuluu neuvonta (8 §).
Yleistä oikeusapua haetaan suullisesti (HE 132/1997 vp s. 42) tai
kirjallisesti oikeusaputoimistolta. Hakijan on esitettävä asetuksessa
tarkemmin määritelty selvitys taloudellisista olosuhteistaan ja asiasta, jossa
hän hakee yleistä oikeusapua (9 §). Oikeusavun saajalta peritään 200
markan suuruinen oikeusapumaksu, jollei yleisestä oikeusavusta ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa asetuksessa tarkoitettu hakijan
nettotulo ole alle 3 000 markkaa (20 § ja asetus 19 §). Oikeusavun
myöntämisestä ja avustajan määräämisestä päättää oikeusaputoimisto.
Oikeusaputoimisto ei kuitenkaan saa määrätä yksityistä avustajaa sellaiseen
tuomioistuimessa käsiteltävänä olevaan asiaan, jossa on aloitettu suullinen
valmistelu tai pääkäsittely (10 §). Oikeusaputoimiston päätökseen ei saa
hakea muutosta, mutta hakija voi esittää oikeusaputoimistolle
oikaisuvaatimuksen, jonka johdosta annettuun päätökseen saadaan hakea
muutosta valittamalla lääninoikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa
(586/1996) säädetään. Valitus on käsiteltävä kiireellisenä (27 §).
Maksuttoman oikeudenkäynnin sisältö ja myöntäminen
Maksuton oikeudenkäynti myönnetään Suomen kansalaiselle tai
ulkomaalaiselle, joka ei taloudellisista syistä kykene kokonaisuudessaan
suorittamaan asian käsittelyn vaatimia menoja seuraavissa
tuomioistuinasioissa: yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävässä riita-, rikos-
tai hakemusasiassa taikka ulosottolain mukaisessa valitusasiassa,
sotaoikeudessa käsiteltävässä asiassa, hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa
hallinto-oikeudessa käsiteltävässä asiassa taikka asiassa, joka koskee
ylimääräistä muutoksenhakua edellä tarkoitetuissa asioissa. Rikosasiassa
maksuton oikeudenkäynti voidaan myöntää jo esitutkinnan aikana
riippumatta siitä, tuleeko asia tuomioistuimen käsiteltäväksi (laki
maksuttomasta oikeudenkäynnistä 1 §). Jos asianosainen kohtuudella
kykenee osaksi vastaamaan asian käsittelyn vaatimista menoista,
tuomioistuimen on myöntäessään hänelle maksuttoman oikeudenkäynnin
päätöksessään määrättävä, kuinka paljon sanotuista menoista hän voi
enintään joutua korvaamaan valtiolle (6 §:n 2 momentti). Maksuttoman
oikeudenkäynnin taloudellisista edellytyksistä on tarkemmin säädetty
asetuksella (5 a §).
Laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä koskee vain laissa mainituissa
tuomioistuimissa käsiteltäviä asioita. Maksuttoman oikeudenkäynnin
myöntäminen vapauttaa velvollisuudesta suorittaa palkkiota ja korvausta
kyseisen lain nojalla määrätylle avustajalle ja eräitä asian käsittelyn
yhteydessä perittäviä maksuja kuten toimitus- tai käsittelymaksua ja
täytäntöönpanokuluja. Myös edunsaajan nimeämälle todistajalle tulevat
korvaukset maksetaan valtion varoista samoin kuin muustakin edunsaajan
toimesta tapahtuneesta todistelusta aiheutuneet kustannukset, jos todistelu
on ollut asian selvittämisen kannalta tarpeen (7—9 §).
Maksutonta oikeudenkäyntiä ei myönnetä, jos asianomaiselle annetaan
oikeusapua yleisestä oikeusavusta annetun lain nojalla. Maksuton
oikeudenkäynti voidaan kuitenkin myöntää ja avustaja määrätä
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa laissa säädetyin edellytyksin,
vaikka oikeusapuhakemus on kokonaan tai osittain hylätty tai vaikka
yleiseen oikeusapuun ei sisälly avustajan määräystä (1 a §). Maksutonta
oikeudenkäyntiä ei myönnetä, milloin käsiteltävällä asialla on
asianomaiselle vähäinen merkitys tai milloin käsittelyssä esitetty vaatimus
perustuu siirrettyyn oikeuteen ja on aihetta otaksua siirron tapahtuneen
maksuttoman oikeudenkäynnin saamiseksi (2 §).
Maksuttoman oikeudenkäynnin saaneelle on määrättävä avustaja, jos hän ei
kykene ilman avustajaa asianmukaisesti valvomaan etuaan ja oikeuttaan
asiassa. Avustajaa ei saa määrätä edellä yleisen oikeusavun kohdalla
mainituissa tapauksissa (10 §).
Maksuttoman oikeudenkäynnin myöntää se tuomioistuin, jossa asia on
käsiteltävänä tai jossa se voidaan panna vireille taikka asiaa viimeksi
käsitellyt tuomioistuin siinä tapauksessa, että asian käsittely on päättynyt
eikä muutoksenhakua tai vastauksen antamista varten säädetty aika ole
kulunut umpeen (4 §). Maksutonta oikeudenkäyntiä voidaan pyytää
kirjallisesti tai asian suullisessa käsittelyssä myös suullisesti. Pyynnön
yhteydessä hakijan on annettava oikeusaputoimiston vahvistama
oikeusministeriön vahvistaman kaavan mukainen selvitys
varallisuusoloistaan ja elatusvelvollisuudestaan, mistä selvityksestä peritään
200 markan maksu, jos hakijan nettotulo on vähintään 3 000 markkaa (5 §).
Muutosta maksuttoman oikeudenkäynnin tai avustajan määräämisen
epäävään päätökseen saa hakea erikseen noudattaen, mitä valittamisesta
asianomaisen tuomioistuimen päätöksestä on säädetty (23 §). Päätökseen,
jolla asia on ratkaistu hakemuksen mukaisesti, ei saa hakea muutosta (26 §).
Taloudelliset edellytykset ja edunsaajan korvausvelvollisuus
Julkista oikeusapujärjestelmää vuonna 1998 uudistettaessa myös
oikeusavun taloudelliset edellytykset uudistettiin. Tavoitteena oli pitää raja
korvauksettomaan oikeusapuun samanlaisella tasolla kuin aikaisemmissa
järjestelmissä, mutta oikeusavun saaminen osakorvausta vastaan eli
omavastuuosuudella pyrittiin mahdollistamaan entistä laajemmalle
henkilöryhmälle. Edun myöntäminen sidottiin aiempaa, ns.
käyttövarataulukkoa kaavamaisempaan tulotaulukoon, joka perustuu
ensisijaisesti hakijan nettokuukausituloihin. Myös omaisuuden arvioinnissa
omaksuttiin entistä kaavamaisempi menettely. Yleisestä oikeusavusta ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annettujen lakien mukaan asetuksella
säädetään ne yleiset perusteet, joiden nojalla taloudelliset edellytykset ja
edun saajan korvausvelvollisuus määräytyvät. Yleisestä oikeusavusta ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun asetuksen (358/1998) 1 §:n
mukaan yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti myönnetään tuossa
asetuksessa säädetyin edellytyksin.
Asetuksen 2 §:n mukaan yleisen oikeusavun ja maksuttoman
oikeudenkäynnin edun myöntämisen perusteena on hakijan nettotulo, joka
lasketaan vähentämällä hakijan ja hänen avio- tai avopuolisonsa
kuukausittaisista tuloista ennakonpidätyksen tai ennakonkannon mukainen
vero ja siihen liittyvät työntekijän lakisääteiset maksut ja lisäksi
välttämättömät menot siltä osin kun niiden yhteismäärä ylittää 1 500
markkaa kuukaudessa. Välttämättömiksi menoiksi katsotaan asumismenot,
päivähoitomaksut, elatusapumaksut, ulosottosuoritukset sekä
velkajärjestelyn maksuohjelman mukaiset suoritukset. Välttämättömät
menot saadaan vähentää vain 1 500 markkaa ylittävältä osalta siitä syystä,
että edun myöntämisen perusteena olevia nettotulorajoja määritettäessä
huomioon on kaavamaisesti otettu sanotun suuruiset välttämättömät menot.
Edun myöntämisen perusteena olevaan nettotulotaulukkoon on
kaavamaisten välttämättömien menojen lisäksi lisätty toimeentulotuen
perusosaa keskimäärin vastaava markkamäärä. Välttämättömien menojen
lisäksi tuloista vähennetään hakijan taloudessa olevista alle 18 vuotiaista
huollettavista 1 500 markkaa lasta kohden. Vähennys voidaan tehdä myös
sellaisesta 18 vuotta täyttäneestä lapsesta, jota hakija elättää.
Tuloina otetaan huomioon kaikenlaatuiset tulolajit, ei kuitenkaan tuloista
yleensä riippumatonta tiettyyn tarkoitukseen myönnettyä sosiaalista etuutta.
Jos hakijan tulot vaihtelevat kuten maatalousyrittäjällä tai
elinkeinonharjoittajalla, ansiotulojen arvioinnin perusteeksi otetaan
lopullisessa verotuksessa vahvistetut vuosittaiset ansio- ja pääomatulot.
Lisäksi otetaan huomioon toiminnassa mahdollisesti tapahtuneet olennaiset
muutokset viimeksi toimitetun verotuksen jälkeen, jolloin arvioinnin
perusteeksi voidaan ottaa ennakonkannon mukaiset tulot. Näin saadusta
vuositulosta lasketaan kuukausittaiset nettotulot (12 §). Kun etua hakee alle
18-vuotias, huoltajien tuloja ei oteta huomioon etua myönnettäessä. Jos
hakija asuu vanhempiensa luona ja on heidän elatuksensa varassa, hänen
tuloistaan ei vähennetä asumismenoja, ellei hän voi osoittaa osallistuvansa
niihin (3 §). Jos puolisot ovat toistensa vastapuolina, edun myöntäminen ja
korvausvelvollisuus määräytyvät vain hakijan tulojen perusteella
yksinäiselle henkilölle säädettyjen määrien mukaan. Näin voidaan
menetellä myös siinä tapauksessa, että hakija tärkeässä henkilökohtaisessa
asiassaan olisi vaarassa kärsiä vakavan oikeudenloukkauksen, kun hän ei
puolison tuloista johtuen saisi etua (4 §).
Nettotuloa laskettaessa huomioon otetaan myös hakijan varallisuus siten,
että hakijan ja hänen taloudessaan asuvien nettovarallisuuden 150 000
markkaa ylittävästä osasta lisätään yksi (1) prosentti nettotuloon. Jos hakija
on maatalousyrittäjä tai elinkeinonharjoittaja, huomioon otetaan prosentti
200 000 markkaa ylittävästä osasta nettovarallisuutta (17 §).
Nettovarallisuus lasketaan vähentämällä omaisuuden verotusarvosta velat.
Perheen vakinaisena asuntona käytettävää omistusasuntoa ja työmatkan
kannalta välttämätöntä autoa ei oteta huomioon, jos niiden arvo on
kohtuullisessa suhteessa perheen kokoon ja työajon tarpeeseen. Tätä
omaisuutta varten otettua velkaa ei vähennetä nettovarallisuutta laskettaessa
(16 §). Helposti realisoitavissa olevan varallisuuden vaikutuksesta
asetuksessa on eri säännökset (7 §).
Korvauksetta yleisen oikeusavun tai maksuttoman oikeudenkäynnin etu
myönnetään, kun edellä kerrotuin tavoin laskettu nettotulo on yksinäisellä
henkilöllä enintään 3 900 markkaa, mikä vastaa noin 5 000 markan
bruttotuloa, ja puolisoilla enintään 3 100 markkaa (5 §). Jos hakijan
nettotulot ylittävät korvauksettomaan etuuteen oikeuttavan em. rajan, etuus
myönnetään osakorvausta eli omavastuuosuutta vastaan, mikä tarkoittaa
sitä, että hakija vastaa osaksi itse oikeusavun kustannuksista.
Omavastuuosuus määräytyy nettotulon mukaan seuraavan, asetuksen 6 §:stä
ilmenevän taulukon mukaisesti:
Nettotulo yksinäisellä henkilöllä Omavastuuosuus
enintään 4 500 markkaa 25 %
enintään 5 000 markkaa 50 %
enintään 5 500 markkaa 75 %
enintään 6 000 markkaa 90 %
Nettotulo puolisoilla henkeä kohden Omavastuuosuus
enintään 3 500 markkaa 25 %
enintään 4 000 markkaa 50 %
enintään 4 500 markkaa 75 %
enintään 5 000 markkaa 90 %
Puolisoiden osalta etuuteen oikeuttavat nettotulorajat ovat alhaisemmat siitä
syystä, että yhteisessä taloudessa eläminen on katsottu suhteellisesti yhden
henkilön taloudessa elämistä edullisemmaksi. Yleisen oikeusavun tai
maksuttoman oikeudenkäynnin etuutta ei myönnetä, jos yksinäisen henkilön
nettotulo ylittää 6 000 markkaa ja puolison nettotulo 5 000 markkaa. Jos
asian käsittelyn vaatimat menot asian laajuuden tai vaikeuden vuoksi
muodostuisivat hakijan maksukykyyn nähden kohtuuttoman suuriksi, etu
voidaan kuitenkin poikkeuksellisesti myöntää, vaikka hakijan nettotulo
ylittääkin mainitut määrät. Omavastuuosuus on tällöin vähintään
20 000 markkaa (9 §).
Omavastuuosuuden markkamäärä lasketaan nettotulon mukaan
määräytyvän prosenttiosuuden mukaisesti yleisen oikeusavustajan
palkkiosta tai yleistä oikeusapua antaneen yksityisen avustajan taikka
maksuttomassa oikeudenkäynnissä määrätyn avustajan palkkiosta ja
kulukorvauksesta (8 §). Omavastuuosuuden enimmäismäärä kuitenkin on
sen perusteena olevista kustannuksista riippumatta nettotulon
kolminkertainen määrä. Nettotulon mukaan määräytyvä omavastuun
enimmäismäärä on siten yksinäisellä henkilöllä 18 000 markkaa ja
puolisolla 15 000 markkaa. Omavastuun vähimmäismäärä on 300 markkaa
(6 §:n 2 momentti). Yleisenä oikeusapuna annetusta vähäisestä
oikeudellisesta neuvosta ei peritä omavastuuosuutta (laki yleisestä
oikeusavusta 21 §:n 2 momentti). Omavastuuosuus on asia- ja
tuomioistuinkohtainen (asetus 8 §).
Jos yksityinen oikeusavustaja on määrätty antamaan oikeusapua
osakorvausta vastaan, tuomioistuin määrää oikeusavun saajan
omavastuuosuuden suuruuden samalla kun se ratkaisee pääasian. Muussa
tapauksessa yleinen oikeusavustaja määrää omavastuuosuuden suuruuden
(laki yleisestä oikeusavusta 21 luku 2 §). Jos maksuton oikeudenkäynti on
myönnetty osakorvausta vastaan, tuomioistuimen on asian käsittelyn
päättyessä vahvistettava edunsaajan valtiolle suoritettavan korvauksen
määrä. Jos korvausvelvollisuus muodostuisi edunsaajan taloudellisiin
oloihin nähden kohtuuttomaksi, korvauksen määrää voidaan sen mukaisesti
alentaa (laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä 20 §).
Avustajan palkkio ja vastapuolen korvausvelvollisuus
Yleisestä oikeusavusta annetun lain nojalla määrätyllä yksityisellä
avustajalla ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain nojalla
määrätyllä muulla avustajalla kuin yleisellä oikeusavustajalla on oikeus
saada valtion varoista kohtuullinen palkkio työstään ja ajanhukastaan /
tarpeellisista toimenpiteistä ja korvaus kuluista. Avustaja ei saa periä
palkkiota avustettavalta; muu sopimus on mitätön (laki yleisestä
oikeusavusta 16 § ja laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä 15 §).
Yksityiselle avustajalle maksettavan palkkion ja korvauksen määrää
pääasian käsittelevä tuomioistuin tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa ja
johtava yleinen oikeusavustaja asioissa, joita ei käsitellä tuomioistuimessa
(18 §). Maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain mukaan määrätylle
avustajalle tulevan korvauksen määrää jokainen tuomioistuin osaltaan
siihen asti suoritetuista toimenpiteistä tehtävän siinä päättyessä (16 §). Jos
tehtävä päättyy ilman, että asiaa käsitellään tuomioistuimessa, palkkion
määrää maksuttoman oikeudenkäynnin myöntänyt tuomioistuin.
Muutoksenhakutuomioistuin voi päättää, että avustajan palkkiota ei korvata
valtion varoista, jos muutoksenhakemus on selvästi perusteeton (laki
yleisestä oikeusavusta 17 § ja laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä
15 §:n 2 momentti).
Palkkioiden ja korvausten perusteista säädetään molempien järjestelmien
osalta yhteneväisesti asetuksessa yleisen oikeusavun ja maksuttoman
oikeudenkäynnin palkkioperusteista (359/1998). Myös yleisen
oikeusavustajan palkkiolaskutusperusteet määräytyvät sanotun asetuksen
mukaisesti ja ne määräytyvät tuomioistuimessa käsiteltävien asioiden osalta
samoin kuin yksityiselle avustajalle määrättävät palkkiot (11 §).
Yleistä oikeusapua tai maksuttoman oikeudenkäynnin saaneen vastapuoli
voidaan velvoittaa korvaamaan valtiolle sen varoista maksetut kustannukset
samojen perusteiden mukaan kuin asianosaisten keskeisten
oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on säädetty (laki yleisestä
oikeusavusta 24 § ja laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä 21 §). Korvaus
voidaan jättää tuomitsematta tai sen määrää alentaa, jos korvausvelvollisuus
asianomaisen taloudellisiin oloihin nähden muodostuisi kohtuuttomaksi.
2.1.3. Muut julkisen oikeusavun muodot
Julkinen puolustus ja asianomistajan avustaminen
Julkisin varoin kustannettavasta asianomistajan avustamisesta
esitutkinnassa ja rikosoikeudenkäynnissä säädetään 1 päivänä lokakuuta
1997 voimaan tulleessa laissa oikeudenkäynnistä rikosasioissa (689/1997,
jäljempänä ROL). Tähän lakiin lisättiin kesäkuun alussa 1998 voimaan
tulleen julkisen oikeusapujärjestelmän uudistuksen yhteydessä säännökset
syytetyn julkisesta puolustuksesta. Oikeudenkäynnistä rikosasioissa
annettuun lakiin perustuva ja julkisin varoin toteutettava asianosaisen
avustamista rikosprosessissa koskeva järjestelmä on pääpiirteissään
seuraavan sisältöinen.
Oikeus puolustajaan, asianomistajan oikeudenkäyntiavustajaan ja
tukihenkilöön ei ole riippuvainen edunsaajan taloudellisesta asemasta kuten
oikeus yleiseen oikeusapuun ja maksuttomaan oikeudenkäyntiin, vaan
etuuden saamisen kriteerit lähinnä liittyvät tutkinnan tai oikeudenkäynnin
kohteena olevan rikoksen laatuun ja edunsaajan henkilöön. Julkisen
puolustajan, asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan ja tukihenkilön
määräämisessä on lähtökohtana myös vahvempi virallistoimintoisuus kuin
yleisessä oikeusavussa tai maksuttomassa oikeudenkäynnissäkin, sillä
julkinen puolustaja, asianomistajan oikeudenkäyntiavustaja ja tukihenkilö
voidaan määrätä viran puolestakin.
Julkisen puolustuksen järjestelmä on ensisijainen maksuttoman
oikeudenkäynnin ja yleisen oikeusavun kautta toteutettavaan avustamiseen
nähden: Jos epäillylle määrätään puolustaja, hänelle ei voida määrätä
avustajaa maksuttomasta oikeudenkäynnistä tai yleisestä oikeusavusta
annetun lain nojalla. Jos epäillylle on määrätty avustaja jomman kumman
viimeksi mainitun lain nojalla ennen kuin hänelle määrätään puolustaja, on
avustaja määrättävä puolustajaksi (ROL 2 luvun 2 §:n 4 momentti).
Etusijajärjestystä on perusteltu julkisen puolustajan järjestelmän luonteella
varallisuusoloista riippumattomana oikeutena (HE 132/1997 vp s. 54).
Asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan järjestelmä ei sitä vastoin ole
ensisijainen maksuttoman oikeudenkäynnin nojalla tapahtuvaan
avustamiseen nähden. Puolustajan, asianomistajan avustajan tai
tukihenkilön edun saaneelle voidaan myöntää maksuton oikeudenkäynti
ilman avustajan määräystä (HE 132/1997 vp s. 54). Tähän on kuitenkin
varsin rajoitetusti tarvetta huomioon ottaen, että myös puolustajan saaneen
vastaajan ja oikeudenkäyntiavustajan saaneen asianomistajan nimeämälle
todistajalle maksetaan palkkio valtion varoista (ROL 2 luvun 10 §).
Epäillyn pyynnöstä hänelle on esitutkinnassa tai oikeudenkäynnissä
määrättävä puolustaja, jos 1) häntä epäillään tai hänelle vaaditaan
rangaistusta rikoksesta, josta ei ole säädetty lievempää rangaistusta kuin
neljä kuukautta vankeutta, tai tällaisen rikoksen yrityksestä tai
osallisuudesta siihen; tai 2) hän on pidätettynä tai vangittuna (ROL 2 luvun
1 §:n 2 momentti). Lainkohdasta ilmenevä neljän kuukauden
rangaistusminimi vastaa rikosten ns. törkeiden tekomuotojen
vähimmäisrangaistusta. Lainkohta perustuu ensinnä siihen näkökohtaan,
että vakavasta rikoksesta epäillyllä tulisi aina olla oikeus puolustajaan, ja
toiseksi siihen, että vapautensa menettäneellä henkilöllä on muuten (so.
ilman julkisin varoin kustannettavaa puolustajaa) heikot mahdollisuudet
järjestää puolustustaan (HE 132/1997 vp s. 53).
Viran puolesta epäillylle on määrättävä puolustaja, kun 1) hän ei kykene
puolustamaan itseään; 2) hän on alle 18-vuotias, jollei ole ilmeistä, ettei hän
tarvitse puolustajaa; 3) epäillyn valitsema puolustaja ei täytä puolustajalle
asetettavia vaatimuksia tai kykene asianmukaisesti puolustamaan epäiltyä;
tai 4) siihen on muu erityinen syy (ROL 2 luvun 1 §:n 3 momentti).
Lakivaliokunnan esityksestä lakiin otetut puolustajan viran puolesta
määräämistä koskevat säännökset perustuvat siihen, että syytetty ei aina
kykene henkilökohtaisesti puolustautumaan; tällöin on viran puolesta
huolehdittava siitä, että oikeudenkäynnin eri osapuolilla on tasavertaiset
mahdollisuudet toimia oikeudenkäynnissä (LaVM 17/1997 vp s. 8).
Epäillyn varallisuusasemasta riippumaton julkisin varoin kustannettava
oikeusapu ei siis rikosasioissa rajoitu vain vakaviin rikoksiin, vaan
edellytyksenä on kykenemättömyys itse huolehtia puolustautumisesta eli
oikeusavustajan tarve.
Asianomistajalle tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntiavustajan
esitutkintaa ja, silloin kun asianomistajalla on vaatimuksia virallisen
syyttäjän ajamassa asiassa, oikeudenkäyntiä varten 1) rikoslain 20 luvussa
tarkoitetussa siveellisyysrikosta koskevassa asiassa, jollei sitä erityisestä
syystä pidetä tarpeettomana ja 2) rikoslain 21 luvun 1—6 §:ssä tarkoitetussa
rikosasiassa (tahalliset henkirikokset, pahoinpitely ja törkeä pahoinpitely),
jos sitä asianomistajan ja rikoksesta epäillyn välinen suhde huomioon
ottaen on pidettävä perusteltuna (ROL 2 luvun 1 a §). Edellytyksenä
avustajan määräämiselle on siten ensinnä se, että kyse on virallisen
syyttäjän ajamasta asiasta. Silloin, kun asianomistaja ajaa kannetta yksin,
hänen tulee itse hankkia tarvittaessa oikeudenkäyntiavustaja (HE 82/1995
vp s. 48). Toiseksi edellytetään sitä, että asianomistajalla on vaatimuksia
asiassa. Vaatimukset voivat olla yksityisoikeudellisia tai rikosoikeudellisia,
ja viimeksi mainitussa suhteessa riittävää on pelkkä virallisen syyttäjän
syytteeseen yhtyminen. Siveellisyysrikosten kyseessä ollen avustaja
voidaan jättää määräämättä vain erityisestä syystä, kun taas kohdassa 2
tarkoitetuissa tapauksissa edellytetään tapauskohtaista harkintaa siitä, onko
oikeudenkäyntiavustajan määräämisen tarve olemassa.
Sellaiselle edellä mainitun rikoksen asianomistajalle, joka ei esitä
oikeudenkäynnissä vaatimuksia ja jota kuullaan henkilökohtaisesti asian
selvittämiseksi ja jonka voidaan katsoa tarvitsevan tukea esitutkinnassa ja
oikeudenkäynnissä, voidaan samoin edellytyksin kuin
oikeudenkäyntiavustaja määrätä tukihenkilö (ROL 2 luvun 3 §).
Edellytyksenä siten on, että asianomistajaa kuullaan oikeudenkäynnissä ja
että hän ei esitä mitään (syytettyyn kohdistuvia) vaatimuksia. Tukihenkilön
tehtävä on olla esitutkinnassa ja oikeudenkäynnissä asianomistajan
henkilökohtaisena tukena ja auttaa häntä asian käsittelemiseen liittyvissä
kysymyksissä (ROL 2 luvun 9 §).
Puolustajan, asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan ja tukihenkilön
määrää se tuomioistuin, jossa rikosasia on vireillä tai jossa se voidaan panna
vireille taikka asiaa viimeksi käsitellyt tuomioistuin, jos asian käsittely on
päättynyt eikä muutoksenhakemista tai vastauksen antamista varten
säädetty aika ole kulunut umpeen.
Julkisen puolustuksen, asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan ja
tukihenkilön etu on edun saajalle lähtökohtaisesti täysin maksuton. Julkisen
puolustajan saanut vastaaja on kuitenkin velvoitettava korvaamaan valtiolle
sen varoista maksetut korvaukset, jos tuomioistuin toteaa hänen
syyllistyneen rikokseen, jonka esitutkintaa ja oikeudenkäyntiä varten
hänelle oli määrätty puolustaja. Korvaus ei saa olla suurempi kuin
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain tai yleisestä oikeusavusta
annetun lain mukainen korvaus olisi, jos edun saanut täyttää maksuttoman
oikeudenkäynnin tai oikeusavun saamisen taloudelliset edellytykset (ROL 2
luvun 11 §).
Puolustajalle, asianomistajan oikeudenkäyntiavustajalle ja tukihenkilölle
sekä puolustajan ja oikeudenkäyntiavustajan saaneen asianomistajan
nimeämälle todistajalle maksetaan valtion varoista palkkio ja korvaus
noudattaen soveltuvin osin, mitä maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetussa laissa säädetään avustajan ja todistajan palkkioista ja
korvauksista. Vastapuolen korvausvelvollisuudesta valtiolle on niinikään
voimassa, mitä maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa laissa
säädetään (ROL 2 luvun 10 §:n 1 ja 2 momentti).
Muut julkisen oikeusavun muodot
Nuorista rikoksentekijöistä annettu laki (262/1940) koskee henkilöä, joka
tehdessään rangaistavan teon on ollut viisitoista mutta ei
kahtakymmentäyhtä vuotta täyttänyt. Lain 23 §:n 2 momentin mukaan,
sellaisena kuin se on muutettu lailla (215/1955), jos vangittuna oleva
syytetty ilmoittaa haluavansa avustajaa eikä hän vähävaraisuuden takia voi
sitä hankkia, määrätköön oikeuden puheenjohtaja häntä avustamaan
henkilön, joka yleisesti harjoittaa asianajotointa, jos se ilman huomattavaa
vaikeutta tai hankaluutta käy päinsä. Tällaiselle avustajalle suoritettavasta
palkkiosta ja korvauksesta on voimassa, mitä maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetussa laissa on säädetty. Oikeus avustajaan
edellyttää nuoren rikoksentekijän vähävaraisuutta. Vähävaraisuuden
arvioimiskriteerit eivät ole suoranaisesti sidottu maksuttoman
oikeudenkäynnin myöntämiskriteereihin.
Vaarallisten rikoksenuusijain eristämisestä annetun lain (317/1953) 8 §:n 2
momentin mukaan, sellaisena kuin se on muutettu lailla (303/1971),
vankilaoikeudessa voidaan sanotussa laissa tarkoitettuja asioita käsiteltäessä
myöntää maksuton oikeudenkäynti ja määrätä rikoksentekijälle
oikeudenkäyntiavustaja niin kuin maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetussa laissa säädetään, kuitenkin siten, ettei kirjallista vakuutusta
varallisuusoloista ja elatusvelvollisuudesta tarvitse esittää, ellei
vankilaoikeus toisin määrää.
Rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetun lain (456/1970) 24
§:n mukaan luovutettavaksi pyydetyllä henkilöllä tulee lain 15 §:ssä
tarkoitetussa tutkinnassa ja sen käsittelyssä sekä hänen säilössä pitämistään
tuomioistuimessa käsiteltäessä olla avustajanaan asianajaja, jolle
oikeusministeriö laskun perusteella suorittaa valtion varoista kohtuullisen
korvauksen. Rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja
muiden pohjoismaiden välillä annetun lain (270/1960) mukaan
luovutettavaksi pyydetyllä on oikeus tutkinnassa käyttää avustajaa, jolle
suoritetaan valtion varoista kohtuullinen korvaus. Avustajan ei tarvitse olla
asianajaja.
Rikosvahinkolain (935/1973) 24 §:n mukaan hakijalle, joka pyytää
rikoksella aiheutetun vahingon johdosta korvausta, ja jolle on asiaa
tuomioistuimessa käsiteltäessä myönnetty maksuton oikeudenkäynti,
voidaan hakemuksesta, siltä osin kuin harkitaan kohtuulliseksi, korvata
rikosvahinkolain mukaisen korvauksen hakemisesta aiheutuneet kulut. Näin
voidaan myös tehdä, jos asiaa ei ole käsitelty tuomioistuimessa, mutta
hakija täyttää maksuttoman oikeudenkäynnin saamisen edellytykset.
Eräistä oikeudenkäynneistä valtion palveluksessa oleville aiheutuvien
kustannusten korvaamisesta valtion varoista annetun lain (269/1974)
mukaan poliisimiehelle, rajavartiomiehelle, tullimiehelle,
vankeinhoitotehtävissä olevalle ja järjestystä yllä pitämään asetetulle
valtion palveluksessa olevalle, jota syytetään tai jolta vaaditaan korvausta
viran toimittamisessa tai työssä tapahtuneen lainvastaisen voimakeinojen
käyttämisen vuoksi, on myönnettävä vapautus maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 7 ja 8 §:ssä tarkoitetuista maksuista ja
kustannuksista. Jos asian laadun vuoksi tai muusta syystä on ilmeistä, ettei
hän kykene ilman avustajaa asianmukaisesti valvomaan etuaan ja oikeuttaan
asian käsittelyssä, tuomioistuimen on määrättävä hänelle pyynnöstä
oikeudenkäyntiavustaja. Mainitut etuudet voidaan myöntää hakijan
taloudellisesta asemasta riippumatta. Säännöstä sovelletaan myös eräisiin
muihin kuin edellä mainittuihin valtion palveluksessa oleviin
henkilöstöryhmiin. Kyseisen lain nojalla myös sellaisen valtion
palveluksessa olevan oikeudenkäyntikulut, jota syytetään virheellisestä
menettelystä virantoimituksessa tai työssä tai jolta vaaditaan korvausta
sellaisen menettelyn johdosta, suoritetaan valtion varoista, jos vaatimukset
on hylätty.
Eräistä oikeudenkäynneistä kunnan tai kuntainliiton palveluksessa oleville
aiheutuvien kustannusten korvaamisesta kunnan tai kuntainliiton varoista
annetun lain (21/1984) on vastaavat säännökset sellaisia kunnan tai
kuntainliiton palveluksessa olevia henkilöitä koskien, joilla on lakiin
perustuva oikeus voimakeinojen käyttöön. Myös tätä säännöstä sovelletaan
eräisiin muihinkin kunnan palveluksessa oleviin henkilöstöryhmiin.
Sotilasoikeudenkäyntilain (326/1983) 28 §:n mukaan jos tuomioistuimessa
sen käsitellessä lain 2 §:ssä tarkoitettua sotilasoikeudenkäyntiasiaa
vastaajana olevalla ei ole oikeudenkäyntiavustajaa tai -asiamiestä ja asian
laadun vuoksi tai muusta syystä voidaan olettaa, ettei hän pysty yksin
valvomaan oikeuttaan, tuomioistuimen on määrättävä hänelle
oikeudenkäyntiavustaja. Oikeus oikeudenkäyntiavustajaan ei ole
riippuvainen vastaajan taloudellisesta asemasta. Oikeudenkäyntiavustaja
voidaan määrätä myös esitutkinnan aikana riippumatta siitä, tuleeko asia
tuomioistuimen käsiteltäväksi. Avustajan määräämisestä ja avustajalle
suoritettavasta palkkiosta ja korvauksesta on voimassa, mitä niistä on
säädetty maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa laissa.
Mielenterveyslain (1116/1990) 27 §:n mukaan jos tahdostaan riippumatta
hoitoon määrätty ilmoittaa haluavansa avustajan, eikä hän sitä sairautensa
vuoksi voi itse hankkia, tai jos hallinto-oikeus harkitsee sen määräämisen
muutoin tarpeelliseksi, hallinto-oikeus voi määrätä hänelle avustajan. Jos
hallinto-oikeus määrää avustajan, vaikka hoitoon määrätty ei ole ilmoittanut
sitä haluavansa, on avustajan määräämisestä soveltuvin osin ja avustajalle
tulevasta palkkiosta ja korvauksesta voimassa, mitä maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetussa laissa säädetään, riippumatta siitä, onko
hoitoon määrätylle myönnetty tai myönnetäänkö hänelle maksuton
oikeudenkäynti vai ei.
Tuomioistuinten ja eräiden oikeushallintoviranomaisten suoritteista
perittävistä maksuista annetun lain (701/1993) 6 §:n 1 momentin 16 kohdan
mukaan laissa tarkoitettuja maksuja ei peritä maksuttoman
oikeudenkäynnin myöntämistä tai oikeudenkäyntiavustajan määräämistä
koskevissa asioissa eikä oikeudenkäyntiavustajalle maksettavaa palkkiota ja
kulukorvausta koskevassa asiassa. Lain 7 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan
asianosainen on myös vapautettu suorittamasta laissa tarkoitettuja maksuja,
jos hän on muualla laissa vapautettu suorittamasta maksuja viranomaisen
toimenpiteistä tai toimituskirjoista. Vapautettu mainittujen maksujen
suorittamisesta on vastaavasti 7 kohdan mukaan varattomaksi
asianmukaisesti todistettu henkilö hänen etuaan ja oikeuttaan koskevassa
asiassa.
Julkisen oikeusavun piiriin voidaan laajasti tulkiten laskea myös
viranomaisten ja erilaisten asiamiesten tarjoamat erilaiset neuvontapalvelut
hallinnonalallaan. Viranomaisten on hallintomenettelylain (598/1982) 4 §:n
mukaan tarpeen mukaan annettava asianosaiselle ja muullekin henkilölle
neuvoja siitä, miten sen toimialaan kuuluva asia pannaan vireille ja miten
asiaa käsiteltäessä on meneteltävä. Neuvontavelvollisuus koskee vain
menettelyyn liittyvää neuvontaa eikä aineellisia kysymyksiä ja neuvontaa
annettaessa viranomaisen on toimittava niin, ettei sen puolueettomuus
vaarannu. Viranomainen ei ole velvollinen esimerkiksi laatimaan asiakirjoja
asianosaisen puolesta. Eräille viranomaisille, esimerkiksi vero- ja
rakennusvalvontaviranomaisille on lisäksi säädetty omalla toimialallaan
erityinen neuvontavelvollisuus, mutta tällöinkin neuvonta on luonteeltaan
yleistä ja koskee lähinnä informointia kansalaisten etuuksista ja oikeista
menettelytavoista.
Kuluttajansuojaa koskevissa asioissa käytännössä tärkeässä asemassa on
kuluttajaviranomaisten eli kuluttajaneuvonnan, kuluttaja-asiamiehen ja
kuluttajavalituslautakunnan kautta tarjotut oikeusapupalvelut.
Kuluttajaneuvonnan järjestämisestä kunnassa annetun lain (72/1992)
mukaan kuluttajaneuvonnassa annetaan paitsi yleistä valistusta ja
henkilökohtaista neuvontaa myös avustetaan kuluttajaa yksittäisessä
elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisessä ristiriitatilanteessa
selvittämällä asiaa ja pyrkimällä sovintoratkaisuun sekä ohjataan kuluttaja
tarvittaessa asianmukaiseen oikeussuojaelimeen. Kuluttajaneuvontaan on
tullut vuosittain lähes 100 000 yhteydenottoa, joista noin 60 prosenttia on
valituksia ja loput tiedusteluja. Myös kuluttaja-asiamies voi avustaa tai
määrätä alaisensa avustamaan kuluttajaa yksittäisen asian hoitamisessa, jos
se on lain soveltamisen ja kuluttajien yleisen edun kannalta tärkeää (laki
kuluttajavirastosta 1056/1998). Kuluttaja-asiamies voi myös avustaa
kuluttajaa, jos elinkeinonharjoittaja ei noudata kuluttajavalituslautakunnan
päätöstä. Käytännössä kuluttajaa avustetaan kuluttaja-asiamiehen
toimistosta muutamissa tapauksissa vuosittain. Kuluttajavalituslautakunta
voi kuluttajansuojaa koskevissa asioissa antaa ratkaisusuosituksia
elinkeinonharjoittajien ja kuluttajien välisiin erimielisyyksiin, jotka
kuluttajat saattavat lautakunnan käsiteltäviksi (laki
kuluttajavalituslautakunnasta 42/1978). Lautakunta ratkaisee vuosittain
noin 2 500 valitusta. Sen antamat suositukset eivät ole oikeudellisesti
sitovia. Kuluttajavalituslautakunnan käsittelystä annetaan asia- ja
toimituskirjat maksutta ja asianosaiset saavat pääsääntöisesti itse vastata
asiansa käsittelystä mahdollisesti aiheutuneista kuluistaan.
Maksuttomia velkaneuvontapalveluja tulee talous- ja velkaneuvonnasta
annetun lain (713/2000) mukaan olla asianmukaisesti saatavissa. Neuvontaa
voidaan järjestää eri tavoin, mutta pääsääntöisesti sitä antaa kunta ja valtio
maksaa osan kustannuksista. Mikäli kunta ei palveluja järjestä,
lääninhallituksen on viime kädessä vastattava palvelujen tarjoamisesta
hankkimalla ne sopivalta palvelun tuottajalta.
Potilaan asemaa ja oikeuksia koskevan lain (585/1992) mukaan kussakin
terveydenhuollon toimintayksikössä toimivan potilasasiamiehen tehtävänä
on muun muassa neuvoa potilaita potilasvahinkolain soveltamiseen
liittyvissä asioissa ja avustaa muistutuksen tekemisessä sekä
potilasvahinkoasian, vahingonkorvausasian, syyteasian tai kurinpitoasian
vireillepanossa. Tasa-arvovaltuutettu tai hänen määräämänsä alainen voi
tasa-arvovaltuutetusta ja tasa-arvolautakunnasta annetun lain (610/1986)
mukaan avustaa syrjinnän kohteeksi joutunutta tämän oikeuksien
turvaamisessa sekä tarvittaessa avustaa tätä oikeudenkäynnissä, joka koskee
hyvityksen tai korvauksen suorittamista, jos hän katsoo, että asialla on lain
soveltamisen kannalta huomattava merkitys. Käytännössä tasa-
arvovaltuutetun toimistosta annetaan oikeudellista neuvontaa ja lausuntoja
oikeudenkäyntiä varten syrjintäasioissa. Ulkomaalaisvaltuutettu voi
ulkomaalaisvaltuutetusta annetun lain (446/1991) mukaan avustaa
ulkomaalaista tämän oikeuksien turvaamisessa sekä tarvittaessa hankkia
tälle oikeusapua, jos hän katsoo, että asialla on ulkomaalaisen oikeusturvan
kannalta huomattavaa merkitystä.
2.1.4. Julkisen oikeusavun menot
Maksuttoman oikeudenkäynnin kokonaismenot ovat vuoden 1994 jälkeen
jatkuvasti nousseet ollen vuonna 1994 88,55 miljoonaa markkaa, 1995
98,57 miljoonaa markkaa, 1996 110,17 miljoonaa markkaa, 1997 127,05
miljoonaa markkaa, vuonna 1998 133,68 miljoonaa markkaa ja vuonna
1999 156,60 miljoonaa markkaa. Vuosien 1998 ja 1999 lukuihin sisältyvät
julkisen puolustajan ja asianomistajan avustajan järjestelmistä aiheutuneet
kulut. Lisäksi kustannuksiin sisältyvät kohdassa 2.1.3. mainituista muista
julkisen oikeusavun muodoista mahdollisesti aiheutuneet menot. Vuonna
2000 menot ovat edelleen nousseet 166,1 miljoonaan markkaan.
Maksuttomien oikeudenkäyntien kokonaislukumäärä vähentyi vuoden 1993
jälkeen erityisesti käräjäoikeuksissa. Vuonna 1999 maksuttomien
oikeudenkäyntien määrä on taas kääntynyt nousuun. Niiden lisääntyminen
käräjäoikeuksissa koskee kuitenkin lähinnä rikosasioita.
Maksuttomien oikeudenkäyntien painopiste on sekä lukumääräisesti että
erityisesti menojen kannalta instanssikohtaisesti tarkasteltuna
alioikeusprosessissa. Vuonna 1999 myönnettyjen maksuttomien
oikeudenkäyntien lukumäärä ja kustannukset jakaantuivat tuomioistuimissa
seuraavasti.
Maksuttomien oikeudenkäyntien lukumäärä
KO 18 424 66,4 %
HO 7 443 26,8 %
KKO 1 210 4,4 %
Muut 645 2,4 %
yhteensä 27 731 100 %
Maksuttomien oikeudenkäyntien kustannukset (mmk)
KO 128,0 81,7 %
HO 23,7 15,1 %
KKO 2,2 1,4 %
Muut 2,3 1,4 %
yhteensä 156,6 100 %
Toukokuussa 1998 voimaan tulleen hovioikeusuudistuksen seurauksena
hovioikeusprosessin merkitys kustannustekijänä lisääntyi. Vuonna 1998
menot hovioikeuksissa nousivat vuoteen 1997 verrattuna 5,85 miljoonaa
markkaa eli 45 prosenttia. Vuonna 1999 kustannukset nousivat edelleen
noin 4,9 miljoonaa markkaa eli 25,7 %. Keskeinen syy menojen nousuun
hovioikeuksissa on suullisten käsittelyjen lisääntyminen.
Asiaryhmittäin tarkasteltuna maksuttomien oikeudenkäyntien painopiste on
sekä lukumääräisesti että menojen kannalta tarkasteltuna selkeästi
rikosasioissa. Vuonna 1999 käräjäoikeuksissa maksuttomista
oikeudenkäynneistä aiheutuneista menoista 78 % aiheutui rikosasioista, 14
% riita-asioista ja 8 % hakemus- ja konkurssiasioista.
Kun maksuttoman oikeudenkäynnin kokonaislukumäärä on jatkuvasti
vähentynyt mutta menot kuitenkin nousseet, syynä kokonaismenojen
nousuun on ollut maksuttomien oikeudenkäyntien yksikkökustannusten
nousu erityisesti käräjäoikeuksissa ja hovioikeuksissa. Keskimääräiset
yksikkökustannukset asiaa kohden olivat käräjäoikeudessa vuonna 1998
riita-asioissa 10 400 markkaa, mikä merkitsi yli 100 %:n nousua vuoteen
1993 verrattuna. Vuonna 1999 käräjäoikeudessa yksikkökustannukset riita-
asiaa kohden laskivat hieman eli 9 468 markkaan. Vuonna 1999
hakemusasioissa keskimääräiset yksikkökustannukset olivat 6 349 markkaa
ja nousua vuoteen 1994 verrattuna oli 48 prosenttia. Rikosasioissa vastaavat
luvut olivat 6 988 markkaa ja 33 prosenttia.
Myös hovioikeudessa ovat yksikkökustannukset nousseet. Vuonna 1997
yksikkökustannukset olivat 1 637 markkaa, vuonna 1998 2 566 markkaa ja
vuonna 1999 3 180 markkaa. Lisäys näyttäisi kohdistuvan riita- ja
rikosasioihin ja syynä ilmeisestikin on suullisten käsittelyjen lisääntyminen
hovioikeuksissa.
Yleisestä oikeusavusta johtuvat valtion oikeusaputoiminnan nettomenot
olivat vuonna 1999 97,3 miljoonaa markkaa ja vuonna 2000 93,5 miljoonaa
markkaa. Bruttomenot olivat vuonna 1999 noin 113,4 miljoonaa markkaa ja
vuonna 2000 noin 111,3 miljoonaa markkaa. Valtion oikeusaputoimistoista
aiheutuvat menot eivät ole riippuvaisia toimistoissa käsiteltävien asioiden
lukumäärästä niin kauan kuin käsiteltävä asiamäärä hoidetaan nykyisellä
henkilöstöllä. Myös oikeusaputoimistoihin saapuneiden asioiden määrä on
ollut laskussa vuodesta 1994 lähtien. Vuonna 1999 oikeusaputoimistoissa
hoidettiin yhteensä noin 52 000 asiaa ja yhden hoidetun asian
keskimääräinen yksikkökustannus oli noin 1 871 markkaa.
Oikeusaputoimistoihin saapuneiden asioiden määrä vähentyi edellisvuoteen
verrattuna 5 000 asialla.
Julkisen oikeusavun menoihin on edellä mainittujen menojen lisäksi luettu
yksityishenkilön velkajärjestelystä aiheutuvat menot ja vuodesta 1999
lähtien uutena menoeränä syyttömästi syytettyjen oikeudenkäyntikulujen
korvauksista aiheutuneet menot. Yksityishenkilön velkajärjestelyn
kustannukset olivat vuonna 1999 11,37 miljoonaa markkaa ja vuonna 2000
11,9 miljoonaa markkaa. Syytteestä vapautettujen oikeudenkäyntikulut
olivat vuonna 1999 2,36 miljoonaa markkaa ja vuonna 2000 5,0 miljoonaa
markkaa.
2.1.5. Oikeusturvavakuutus
Oikeusturvavakuutus tuli käyttöön Suomessa vuonna 1968.
Oikeusturvavakuutuksella tarkoitetaan asianajo- ja oikeudenkäyntikulujen
korvaamiseksi otettua vakuutusta. Se on vapaaehtoinen vakuutus, joka
nykyisin kuuluu osana tai on mahdollista liittää koti-, kiinteistö-, auto-,
vene-, yritys-, ja maatilavakuutuksiin. Oikeusturvavakuutus voi olla
otettavissa myös erillisenä vakuutuksena tai esimerkiksi ammattiliiton
kautta ryhmävakuutuksena.
Oikeusturvavakuutus ei kata kaikkia oikeudellisia asioita eikä edes kaikkia
tuomioistuinasioita, joten se on kattavuudeltaan julkista oikeusapua selvästi
suppeampi. Oikeusturvavakuutus voidaankin nähdä julkista oikeusapua
täydentävänä kansalaisten oikeusavun rahoitusmuotona ja sitä se oli
erityisesti aikaisemmin sen vuoksi, että vuoteen 1995 asti kaikista
oikeusturvavakuutuksista korvattiin myös vastapuolelle maksettavaksi
tuomitut oikeudenkäyntikulut, joita puolestaan julkinen oikeusapu ei
lainkaan kata.
Oikeusturvavakuutuksia sääntelee vakuutussopimuslaki (543/1994) muiden
vapaaehtoisten vakuutusten tapaan ja lisäksi laki oikeusturvavakuutuksen
sopimusehdoista (1060/1993). Vakuutussopimuslaki ei kuitenkaan
määrittele oikeusturvavakuutuksen korvauspiiriä ja vakuutuksesta
korvattavia kustannuksia, vaan esimerkiksi osapuolten
tiedonantovelvollisuutta, vakuutuksen voimassaoloa, korvausmenettelyä ja
muita yleisiä, erilajisille vakuutussopimuksille yhteisiä kysymyksiä.
Oikeusturvavakuutuksen sopimusehdoista annetussa laissa, jolla
lainsäädäntömme saatettiin vastaamaan oikeusturvavakuutusta koskevien
lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun
neuvoston direktiivin (87/344/ETY), jäljempänä oikeusturvadirektiivi,
säännöksiä, on puolestaan säännöksiä vain oikeusturvavakuutuksen
keskeisen sisällön määrittelemisestä vakuutuskirjassa, vakuutetun
oikeudesta valita asiamies tai avustaja ja erimielisyyksien käsittelemisestä.
Oikeusturvavakuutuksen tarkempi sisältö eli muun muassa se, millaisia
asianajo- ja oikeudenkäyntikuluja ja missä määrin vakuutuksesta korvataan,
määritellään vakuutussopimuksessa. Koska oikeusturvavakuutus on
vapaaehtoinen vakuutus, eri vakuutusyhtiöiden vakuutusehdot voivat
poiketa toisistaan ja yhdelläkin yhtiöllä voi olla tuotevalikoimassaan
erilaisia oikeusturvavakuutuksia. Käytännössä oikeusturvavakuutuksen
vakuutusehdot kuitenkin ovat jokseenkin samansisältöiset sen johdosta, että
vakuutusyhtiöt käyttävät ehtojensa pohjana Suomen Vakuutusyhtiöiden
Keskusliiton laatimia malliehtoja.
Uusimmat malliehdot on laadittu vuonna 1993 ja ne otettiin käyttöön
heinäkuun alusta 1995. Kotivakuutus on yleisin vakuutus, johon
yksityishenkilöiden oikeusturvavakuutus on yhdistetty.
Oikeusturvavakuutuksen sisällöstä tehdään seuraavassa selkoa sellaisena
kuin kotivakuutukseen liittyvät oikeusturvavakuutuksen malliehdot
vakuutuksen määrittelevät.
Vakuutuksen tarkoituksena on korvata vakuutetun välttämättömät ja
kohtuulliset asianajo- ja oikeudenkäyntikulut, jotka ovat aiheutuneet
lakimiesavun käyttämisestä riita-, rikos- ja hakemusasioissa, jotka liittyvät
vakuutetun yksityiselämään. Vakuutusta voidaan käyttää asioissa, jotka
voidaan välittömästi saattaa Suomessa käsiteltäviksi käräjäoikeudessa sekä
hovi- että korkeimmassa oikeudessa tai välimiesmenettelyssä.
Hallinnollisissa viranomaisissa, hallintotuomioistuimissa tai muissa
erityistuomioistuimissa kuin asunto-oikeuksissa käsiteltävät asiat eivät
kuulu vakuutuksen piiriin. Riita- ja hakemusasiassa korvattava
vakuutustapahtuma on riidan syntyminen, eikä korvausta suoriteta, jos
riidan kohteena olevan vaatimuksen kiistämistä ei voida osoittaa. Siten
vakuutuksesta ei korvata yleistä oikeudellista neuvontaa. Rikosasioissa
vakuutus ei korvaa syytetyn oikeudenkäyntikuluja syyttäjän ajamassa
rikosasiassa, vaikka syyte hylätään.
Lisäksi malliehdoissa on 21-kohtainen luettelo, jossa vakuutuksen
korvauspiiristä on suljettu muun muassa seuraavat asiat:
- avioero, yhteiselämän lopettaminen ja näihin liittyvät vaatimukset sekä
lasten huoltoa, elatusta ja tapaamisoikeutta koskevat asiat niistä
ensimmäistä kertaa päätettäessä tai kun niiden käsittely liittyy yhteiselämän
lopettamiseen
- uskotun miehen, pesänjakajan tai -selvittäjän määrääminen
- työsuhteeseen, ammatinharjoittamiseen, virkaan, toimeen ja elinkeino- tai
ansiotoimintaan jms. liittyvät asiat
- asiat, jotka liittyvät takaukseen, panttaukseen tai muuhun sitoumukseen
toisen elinkeino- tai ansiotoimintaa varten tekemästä velasta
- ulosotto-, konkurssi-, velkajärjestely- ja yrityssaneerausasiat
Uusimpien malliehtojen mukaan vakuutus ei myöskään korvaa:
- vakuutetun maksettavaksi tuomittuja tai sovittuja vastapuolen
oikeudenkäyntikuluja
- valtion varoista maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain,
oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain tai muiden säädösten
perusteella suoritettuja oikeudenkäyntikuluja eikä yleisestä oikeusavusta
annetun lain perusteella tapahtuvaa oikeusavun antamista
- muutoksenhausta korkeimpaan oikeuteen aiheutuvia kustannuksia, jos
valituslupaa ei myönnetä
- rikosasian esitutkinnasta aiheutuvia kuluja ja tuomion tai päätöksen
täytäntöönpanosta aiheutuvia kustannuksia
Vakuutuksesta korvataan korvattavasta vakuutustapahtumasta aiheutuneet
vakuutetun välttämättömät ja kohtuulliset asianajo- ja oikeudenkäyntikulut
vakuutuskirjaan merkittyyn vakuutusmäärään asti. Korvattavia
kustannuksia ovat asiamiehen käyttämisestä ja todistelusta aiheutuneet
kulut. Yleisimmin vakuutusmäärä ja siten korvauksen yläraja on 50 000
markkaa. Vakuutuksissa on omavastuuosuus, joka on yleisimmin 15
prosenttia oikeudenkäyntikuluista, kuitenkin vähintään vakuutuskirjassa
määritelty määrä, esimerkiksi tuhat markkaa. Vakuutuksesta korvattavat
asianajo- ja oikeudenkäyntikulut määrätään oikeudenkäymiskaaren ja
oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain oikeudenkäyntikuluja
koskevien oikeusohjeiden mukaisesti.
Arviolta noin 70—75 prosentilla kotitalouksista on oikeusturvavakuutus.
Oikeusturvavahinkojen lukumäärä lähti talouslaman myötä jyrkkään
nousuun. Tällä hetkellä oikeusturvavahinkojen määrä on kuitenkin jo
alittanut talouslamaa edeltävän tason ja on edelleen laskussa. Vakuutusten
korvauskulut olivat kuitenkin pitkään jatkuvassa kasvussa. Vuonna 1998
viiden suurimman yhtiön korvauskulut kuitenkin alenivat merkittävästi
153,8 miljoonasta markasta 134,8 miljoonaan markkaan. Vuonna 1999
näiden yhtiöiden korvauskulut olivat 135,7 miljoonaa markkaa eli kasvu
vuoteen 1998 verrattuna oli vain vähäinen.
Vaikka viiden suurimman yhtiön korvausmenot alenivat vuonna 1998, koko
vakuutusalaa koskevien tilastojen mukaan oikeusturvavakuutuksen
korvausmenot kasvoivat vielä vuonna 1998. Kaikkien yhtiöiden
yhteenlasketut korvausmenot tuolloin olivat 147 miljoonaa markkaa, kun ne
vuonna 1997 olivat 144 miljoonaa markkaa. Viiden suurimman yhtiön
korvausmenot kasvoivat vuonna 1999 vähän vuoteen 1998 verrattuna.
Muutosta ei kuitenkaan voida pitää merkittävänä.
2.1.6. Muut yksityisluontoiset järjestelmät
Oikeusapupalveluita tarjoavat myös lukuisat yhdistykset, kansalaisjärjestöt
ja etujärjestöt, joista voidaan esimerkinomaisesti mainita seuraavat.
Asianajajat ovat keväästä 1997 alkaen neuvoneet kansalaisia oikeudellisissa
asioissa erityisessä maksuttomassa neuvontapalvelupäivystyksessä kaikissa
suurimmissa kaupungeissa ja useissa pienemmissäkin. Palvelu on ollut
maksutonta ja sen tavoitteena on ollut antaa yksityishenkilöille tietoja siitä,
mistä he voivat parhaiten löytää apua oikeudellisiin ongelmiinsa ja tehdä
asianajajakunnan toimintaa tunnetuksi.
Eri alojen ammattiliitot tarjoavat oikeudellisia palveluja jäsenilleen työ- tai
virkasuhteeseen liittyvissä asioissa. Palvelu voi kattaa oikeudellisen
neuvonnan sekä avustamisen oikeudenkäynnissä, jos liitto pitää oikeusavun
antamista kyseisessä tapauksessa aiheellisena. Useat liitot ovat ottaneet
jäsenilleen työ- ja virkasuhteeseen liittyviä asioita kattavan
oikeusturvavakuutuksen jäsenetuna.
Suomen Kuluttajaliitto ry. neuvoo korvauksetta kuluttajia puhelimitse
kuluttajansuojaa koskevissa kysymyksissä ja Kuluttajien vakuutustoimisto
vakuutusasioissa lukuunottamatta eräitä lakisääteisiä vakuutuksia.
Vakuutuslautakunta antaa korvauksetta lausuntoja vakuutussuhdetta
koskevista erimielisyyksistä. Veronmaksajien keskusliitto antaa verotusta
koskevissa asioissa puhelinneuvontaa jäsenilleen peruspuhelumaksulla ja
muille maksullisen palvelunumeron kautta. Samalla periaatteella
Vuokralaisten keskusliitto ja Asukasliitto antavat puhelimitse
huoneenvuokrasuhteita koskevaa neuvontaa. Vuokralaisten keskusliiton
konsultoiva juristi voi lisäksi maksua vastaan antaa henkilökohtaista
neuvontaa ja avustaa liiton jäseniä oikeudenkäynnissä. Myös Kiinteistöliitto
neuvoo sen toimialaa koskevissa mm. asumiseen liittyvissä asioissa.
Velkaneuvontaa antavat useat yksityiset tahot kuten Suomen Kuluttajaliitto
ry., Marttaliitto, Takuu-Säätiö ja nimettömien velallisten yhdistykset.
Lasten oikeusturvaan liittyvissä asioissa Mannerheimin lastensuojeluliiton
lapsiasiamies ja neljä muuta juristia antavat oikeudellisia neuvoja ja
poikkeuksellisesti avustavat myös oikeudenkäynnissä. Kansalaisjärjestöjen
perustama Pakolaisneuvonta r.y. antaa oikeudellista apua ja neuvontaa
turvapaikanhakijoille, pakolaisille ja muille ulkomaalaisille.
Rikosasioissa eräät kansalaisjärjestöt ylläpitävät rikosuhripäivystystä, joka
antaa puhelinneuvontaa. Naisasialiitto Unionin ja Tukinainen
raiskauskriisikeskusten juristit avustavat raiskauksen uhriksi joutuneita.
2.1.7. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan yleiset
kelpoisuusvaatimukset
Kelpoisuusvaatimukset yleisessä prosessilaissa (oikeudenkäymiskaaren 15
luvun 2 §)
Asiamiehen tai avustajan käyttö ei ole prosessijärjestyksemme mukaan
pakollista, vaan asianosainen voi halutessaan itse hoitaa oikeusasiansa.
Oikeuskulttuurillemme tyypillisenä piirteenä onkin pidetty asianosaisten
tapaa ajaa itse asiaansa tuomioistuimessa. Oikeudenkäyntiasiamiehen tai -
avustajan käyttö on kuitenkin meillä kuten muuallakin ollut jo vanhastaan
sallittua.
Oikeudenkäyntiasiamiehen yleisillä kelpoisuusvaatimuksilla tarkoitetaan
niitä ominaisuuksia, joita henkilöltä edellytetään, jotta hän saisi toimia
toisen asiamiehenä. Luonteenomaista prosessijärjestyksellemme on tähän
liittyen ollut se, että asianosainen on saanut varsin vapaasti valita
haluamansa asiamiehen tai avustajan ilman, että tämän kelpoisuudelle
tehtäväänsä olisi asetettu muita kuin yleisluontoisia vaatimuksia
hyvämaineisuudesta, kunniallisuudesta, rehellisyydestä ja
ymmärtäväisyydestä (näin vuoden 1734 laki). Tuomioistuimissamme ei
siten ole ollut ns. asianajajapakkoa, joka merkitsee asianosaisiin
kohdistettua kieltoa ajaa itse joko kaikenlaisia tai tiettyjä asioitaan sekä
velvollisuutta käyttää niissä lainoppinutta asianajajaa, eikä liioin ns.
asianajajamonopolia, jonka mukaan asianosainen on sinänsä oikeutettu
prosessaamaan omin avuin mutta asiamiehen tai avustajan halutessaan
velvollinen turvautumaan asianajajan toimen harjoittamiseen luvan
saaneisiin lainopillisen tutkinnon suorittaneisiin ammatinharjoittajiin.
Voimassa olevassa prosessilaissa asianosaisen oikeudesta käyttää
oikeudenkäynnissä oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa säädetään
oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 1 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan
asianosainen, jota ei ole määrätty saapumaan henkilökohtaisesti
tuomioistuimeen, saa oikeudenkäynnissä käyttää oikeudenkäyntiasiamiestä.
Lainkohdan 3 momentin mukaan henkilökohtaisesti tuomioistuimeen
saapuneella asianosaisella saa olla oikeudenkäyntiavustaja.
Oikeudenkäyntiasiamiehen tai -avustajan yleisestä kelpoisuudesta säädetään
oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 2 §:ssä, jonka mukaan
oikeudenkäyntiasiamiehenä tai -avustajana saa toimia ainoastaan asianajaja
tai muu rehellinen ja muutoin siihen toimeen sopiva sekä kykenevä täysi-
ikäinen henkilö, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei
ole rajoitettu. Oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan
henkilöön, joka saa harjoittaa asianajajan tointa jossakin muussa Euroopan
talousalueen valtiossa, sovelletaan mitä laissa on säädetty asianajajan
oikeudesta toimia oikeudenkäyntiasiamiehenä tai -avustajana. Tällaisen
henkilön on toimeksiantoa Suomessa hoitaessaan käytettävä kotimaansa
ammattinimikettä ilmaistuna tuon valtion kielellä.
Edellä mainittujen, kaikkia henkilöitä koskevien vaatimusten lisäksi
asiamiehen yleisestä kelpoisuudesta säädetään eräiden virkamiesten osalta
oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 3 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan
virkamies ei saa toimia oikeudenkäyntiasiamiehenä tai -avustajana, jos se
on vastoin hänen virkavelvollisuuttaan. Lainkohdan toisessa momentissa on
tuomareita koskeva erityissäännös, jonka mukaan yleisen tuomioistuimen
lainoppinut jäsen vain harvoissa poikkeustilanteissa saa toimia
oikeudenkäyntiasiamiehenä tai avustajana.
Mainitut kelpoisuusvaatimukset koskevat siis vain asiamiehenä toimimista
ja avustamista tuomioistuimissa, ei ns. ulkoprosessuaalista oikeusapua. Jos
oikeudenkäyntiasiamies tai -avustaja ei täytä edellä mainittuja yleisiä
kelpoisuusvaatimuksia, tuomioistuimen tulee evätä hänen
esiintymisoikeutensa asiassa. Oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 10 a §:ssä
säädetään, että "jos asiamies tai avustaja osoittautuu epärehelliseksi,
ymmärtämättömäksi tai taitamattomaksi taikka jos hänet havaitaan
toimeensa muutoin sopimattomaksi, saa oikeus evätä häneltä vallan esiintyä
siinä jutussa. Oikeus voi myös, milloin syytä on, kieltää häneltä oikeuden
enintään kolmen vuoden aikana toimia siinä tuomioistuimessa asiamiehenä
tai avustajana". Esiintymiskieltoja on käytännössä annettu harvakseltaan ja
ilmeisesti vain varsin selvissä tapauksissa, eikä oikeudenkäymiskaaren 15
luvun 10 a §:ään pohjautuvaa valvontaa olekaan pidetty kovin tehokkaana.
Kelpoisuusvaatimukset hallintolainkäytössä (hallintolainkäyttölaki 20 §)
Hallintolainkäyttölain 20 §:n mukaan asianosainen saa käyttää asiamiestä ja
avustajaa. Asiamiehenä tai avustajana saa toimia asianajaja tai muu
rehellinen ja muuten siihen toimeen sopiva ja kykenevä täysi-ikäinen
henkilö, joka ei ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole
rajoitettu. Asiamiehenä tai avustajana ei kuitenkaan saa toimia se, joka on
osallistunut asian käsittelyyn viranomaisessa tai on ollut siinä vastapuolen
asiamiehenä tai avustajana.
Asianajajan yleiset kelpoisuusvaatimukset
Asianajaja on se, joka on maan yleisen asianajajayhdistyksen jäsenenä
merkitty asianajajaluetteloon (laki asianajajista, jäljempänä AAL, 496/1958,
1 §). Laissa tarkoitettuna yleisenä asianajajayhdistyksenä toimii Suomen
Asianajajaliitto (Finlands Advokatförbund), joka on asianajajalain
säätämisen yhteydessä lainsäädäntötoimin perustettu julkisoikeudellinen
yhdistys, jonka säännöt ja niiden muutokset vahvistaa oikeusministeriö.
Asianajajaliiton hallituksen lakisääteisenä tehtävänä on muun muassa
asianajajien toiminnan valvominen ja heihin kohdistuvan kurinpitovallan
käyttäminen (AAL 6 ja 7 §). Kuripidollisia seuraamuksia ovat huomautus,
varoitus, julkinen varoitus ja asianajajaliitosta erottaminen. Myös
oikeuskansleri valvoo asianajajien toimintaa siten, että hänellä on oikeus
vaatia asianajajaliiton hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin asianajajaa
vastaan katsoessaan, että asianajaja laiminlyö velvollisuutensa tai ettei tällä
ole oikeutta olla asianajajana (AAL 6 § 3 momentti). Tuomioistuimet
valvovat asianajajia aikaisemmin mainitun, asiamiehen kelpoisuuden
valvontaa yleisesti koskevan OK 15:10 a §:n nojalla. Jos tuomioistuin antaa
lainkohdassa tarkoitetun esiintymiskiellon asianajajalle, sen on ilmoitettava
päätöksestään asianajajaliiton hallitukselle.
Yleisen oikeusavustajan yleiset kelpoisuusvaatimukset
Yleisen oikeusavustajan ja johtavan yleisen oikeusavustajan
kelpoisuusvaatimuksista säädetään valtion oikeusaputoimistoista annetun
lain 3 §:n 2 momentissa, jonka mukaan kelpoisuusvaatimuksena on
oikeustieteen kandidaatin tutkinto sekä riittävä kokemus asianajajan työstä
tai tuomarin tehtävien hoitamisesta. Riittävä kokemus voidaan saavuttaa
usealla eri tavalla: siihen voidaan lukea mukaan paitsi toiminta
asianajotoimistossa tai lakiasiaintoimistossa myös muu sellainen toiminta
käytännön oikeudellisissa tehtävissä, joka on luonteeltaan samanlaista kuin
asianajajaksi hyväksymiseksi vaaditaan. Lain 7 §:n mukaan yleinen
oikeusavustaja ei saa olla osakkaana, yhtiömiehenä tai jäsenenä
asianajotoimintaa harjoittavassa yhtiössä tai muussa yhteisössä. Hänellä ei
myöskään saa olla muuta sellaista tehtäväänsä haittaavaa palkattua tointa,
josta on oikeus kieltäytyä. Yleinen oikeusavustaja on asianajajayhdistyksen
valvonnan alainen niin kuin asianajajista annetussa laissa (6, 6 a ja 7 §)
säädetään asianajajista (L valtion oikeusaputoimistoista 6 §:n 2 momentti).
Yleinen oikeusavustaja on velvollinen kaikessa toiminnassa noudattamaan
hyvää asianajajatapaa, ja hänet voidaan asianajajan kelpoisuusvaatimusten
täyttyessä hyväksyä asianajajaliiton jäseneksi.
Kelpoisuusvaatimuksista muualla lainsäädännössä
Yleisestä oikeusavusta annetun lain nojalla määrättävän yksityisen
avustajan kelpoisuusvaatimukset täyttää asianajaja tai muu tehtävään
kykenevä henkilö, joka lain mukaan saa olla toisen asiamiehenä (laki
yleisestä oikeusavusta 6 §). Kun lain (oikeudenkäymiskaari 15 luvun 2 §)
mukaan toisen asiamiehenä saa toimia asianajaja tai muu rehellinen ja
muutoin siihen toimeen sopiva sekä kykenevä täysi-ikäinen henkilö, joka ei
ole konkurssissa ja jonka toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu, myös
oikeudellista koulutusta vailla oleva maallikko voidaan määrätä yksityiseksi
avustajaksi. Rikosasiassa vangitulle ja vangittavaksi vaaditulle sekä 18
vuotta nuoremmalle henkilölle, jolle vaaditaan rangaistusta rikoksesta, josta
saattaa seurata vapausrangaistus, on yleisestä oikeusavusta annetun lain
tarkoittamaksi avustajaksi kuitenkin määrättävä asianajaja tai erityisestä
syystä muu oikeustieteen kandidaatin tai sitä vastaavan aikaisemman
tutkinnon suorittanut henkilö. Yleisen oikeusavun saajan ehdottama
kelpoisuusvaatimukset täyttävä henkilö on määrättävä avustajaksi, jolleivät
erityiset syyt toisin vaadi.
Maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain nojalla määrättävän
avustajan kelpoisuusvaatimukset ovat samat kuin yleisen oikeusapulain
nojalla määrättävän yksityisen avustajan kelpoisuusvaatimukset (laki
maksuttomasta oikeudenkäynnistä 11 §).
Oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain nojalla määrättäväksi
puolustajaksi ja asianomistajan oikeudenkäyntiavustajaksi on lain 2 luvun 2
§:n mukaan kelpoinen yleinen oikeusavustaja tai asianajaja. Jos sopivaa
yleistä oikeusavustajaa tai asianajajaa ei ole tiedossa tai siihen on muu
erityinen syy, puolustajaksi tai oikeudenkäyntiavustajaksi voidaan määrätä
muu oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut henkilö, joka lain
mukaan saa olla asiamiehenä. Puolustajaksi tai oikeudenkäyntiavustajaksi
määrättävälle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi määräämisestä. Jos
epäilty tai asianomistaja on itse ehdottanut puolustajakseen tai
oikeudenkäyntiavustajakseen kelpoisuusvaatimukset täyttävän henkilön,
tämä on määrättävä, jolleivät erityiset syyt toisin vaadi. Puolustajaksi ei saa
määrätä sitä, joka on 1) toiminut epäillyn neuvonantajana tutkittavaan
rikokseen liittyvässä asiassa 2) epäiltynä, syytteessä tai tuomittu rikoksesta,
joka on omiaan vähentämään hänen luotettavuuttaan puolustajan tehtävissä
tai 3) muulla perusteella esteellinen.
Asianomistajalle oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain nojalla
määrättävällä tukihenkilöllä tulee olla riittävä pätevyys (ROL 2 luvun 3 §).
Pätevyysvaatimusta ei ole laissa tarkemmin määritelty; hallituksen
esityksessä (HE 82/1995 vp s. 49) ei pidetty lainopillista koulutusta
välttämättömänä ja tukihenkilöksi sopivaksi katsottiin esimerkiksi sellainen
henkilö, jonka tehtäviin muutoinkin kuuluu ko. rikosten asianomistajien
auttaminen.
Esitutkintalain 45 §:n mukaan asianosaisen avustajana esitutkinnassa saa
toimia asianajaja tai yleinen oikeusavustaja taikka muu
oikeudenkäyntiasiamieheksi kelpoinen, joka on suorittanut
oikeustieteellisen tutkinnon tai yleisesti toimittaa tuomioistuimissa
asianajotehtäviä. Avustajana esitutkinnassa ei saa toimia se, joka: 1) on
toiminut syylliseksi epäillyn neuvonantajana tutkittavaan rikokseen
liittyvässä asiassa; tai 2) on epäiltynä, syytteessä tai tuomittu rikoksesta,
joka on omiaan vähentämään hänen luotettavuuttaan avustajan tehtävissä.
Oikeusturvavakuutuksen sopimusehdoista annetulla lailla (1060/1993)
lainsäädäntömme saatettiin vastaamaan Euroopan yhteisöjen
oikeusturvadirektiiviä (87/344/ETY). Lain 3 §:n mukaan
oikeusturvavakuutuksen vakuutetulla on oikeus antaa toimeksianto
valitsemalleen asianajajalle tai muulle lakimiehelle. Pykälän perusteluissa
(HE 137/1993 vp s. 6) on viitattu siihen, että "Suomen lainsäädännössä
oikeudenkäyntiasiamiehelle ei ole asetettu yleisiä muodollisia
pätevyysvaatimuksia. Oikeusturvavakuutuksen keskeisenä tarkoituksena on
turvata vakuutetulle mahdollisuus käyttää vakuutustapahtuman satuttua
pätevän lakimiehen apua. Kaikkien Suomessa tarjottavien
oikeusturvavakuutusten ehdoissa edellytetään, että vakuutetun käyttämä
asiamies tai avustaja on suorittanut oikeustieteellisen loppututkinnon. Tähän
vakiintuneeseen käytäntöön ei ole havaittu liittyvän epäkohtia tai ongelmia
eikä tarvetta nykytilan muuttamiseen tältä osin ole."
Sotilasrikosoikeudenkäyntilain 28 §:n nojalla sotilasrikosasioissa
määrättävän avustajan, vaarallisten rikoksenuusijain eristämisestä annetun
lain 8 §:n 2 momentin nojalla määrättävän avustajan sekä mielenterveyslain
27 §:n nojalla määrättävän avustajan kelpoisuusvaatimukset ovat samat
kuin maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain nojalla määrättävän
avustajan. Nuorista rikoksentekijöistä annetun lain 23 §:n 2 momentin
mukaan vähävaraiselle nuorelle rikoksentekijälle määrättäväksi avustajaksi
on kelpoinen henkilö, joka yleisesti harjoittaa asianajotointa. Rikoksen
johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetun lain 24 §:n mukaan
luovutettavaksi pyydetyllä henkilöllä tulee olla avustajanaan asianajaja. Sitä
vastoin rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta Suomen ja muiden
pohjoismaiden välillä annetun lain (270/1960) mukaan luovutettavaksi
pyydetyn avustajan ei tarvitse olla asianajaja.
2.2. Kansainvälisten sopimuksien ja perusoikeuksien asettamat
vaatimukset oikeusavulle
2.2.1. Ihmisoikeussopimusten ja perustuslain säännökset
YK:n kansalais- ja poliittisia oikeuksia koskevan sopimuksen 14 (3) artiklan
d kohdan mukaan jokaisella on oikeus puolustautua henkilökohtaisesti tai
itse valitsemansa oikeudenkäyntiavustajan välityksellä silloin, kun tutkitaan
häntä vastaan nostettua rikossyytettä. Lisäksi jokaisella rikoksesta syytetyllä
on oikeus saada jokaisessa asiassa, jossa oikeudenmukaisuus sitä vaatii,
määrätyksi itselleen oikeudenkäyntiavustaja, minkä on tapahduttava
maksuttomasti silloin, kun hänellä itsellään ei ole varoja sitä maksaa.
Vastaavasti Euroopan ihmisoikeussopimuksen (EIS) 6 (3) artiklan c kohdan
mukaan jokaisella rikoksesta syytetyllä on oikeus puolustautua
henkilökohtaisesti tai itse valitsemansa oikeudenkäyntiavustajan
välityksellä, ja jos hän ei pysty itse maksamaan saamastaan oikeusavusta,
hänen on saatava se korvauksetta oikeudenmukaisuuden niin vaatiessa.
Ihmisoikeustuomioistuimen soveltamiskäytännössä (Airey v. Irlanti
9.10.1979) on katsottu, että EIS 6 (1) artiklan takaamaan oikeuteen
oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin voi myös riita-asioissa kuulua oikeus
saada käyttää avustajaa sekä oikeus tarvittaessa maksuttomaan
oikeusapuun.
Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin on sisällytetty perustuslain 21
§:ään. Toisen momentin mukaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja
hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Lainkohdan perustelujen mukaan
säännöksen tarkoituksena on turvata EIS 6 (1) artiklan ja KP-sopimuksen
14 artiklan edellyttämä oikeus oikeudenkäyntiin kaikissa
sopimusmääräysten tarkoittamissa tilanteissa. Perustuslain säännöstä on
siten tulkittava edellä mainittujen kansainvälisten sopimusten ja niiden
soveltamiskäytännön valossa. Perusteluissa onkin todettu, että asianosaisen
oikeus saada oikeudellista apua tarvittaessa julkisen vallan kustannuksella
ja valita itse oikeusavustajansa sisältyy oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
käsitteen piiriin, vaikka muun muassa nämä oikeussuojan osa-alueet on itse
lakitekstissä jätetty vaille erillistä mainintaa lainkäytön oikeussuojatakeiden
joukossa. Näiden konkreettiset järjestelyt ja mahdolliset rajoitukset jäisivät
lailla lähemmin säädeltäviksi, mutta näiltäkään osin lainsäädäntö ei saa
vaarantaa kenenkään oikeusturvaa. Myös oikeus saada maksutta
tulkkausapua kuuluu säännöksen perustelujen mukaan siinä tarkoitettuihin
oikeussuojan takeisiin.
2.2.2. Muut kansainväliset sopimukset
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, ettei asianajajamonopolissa
ole oikeudellisessa mielessä kysymys myöskään kilpailunrajoituksesta.
Tuomiossa 12.12.1996 C-3/95 (Reiseburo Broede v. Gerd Sandker)
nimittäin katsottiin, ettei EY:n perustamissopimuksen 59 art. vastaisena ole
pidettävä sellaista kansallista sääntelyä, jonka mukaan ainoastaan
asianajajat saavat ajaa toisten velkomusasioita ammattimaisesti
tuomioistuimissa ja jolla siten kielletään sellaisia yrityksiä, joilla on
kotipaikka toisessa jäsenvaltiossa, harjoittamasta tällaista toimintaa.
Tuomioistuin totesi, että ammatillisten sääntöjen eli erityisesti
organisaatiota, pätevyyttä, ammattietiikkaa, valvontaa ja vastuuta koskevien
säännösten soveltamisella asianajajiin varmistetaan tarpeellisella tavalla
asianomaisten henkilöiden rehellisyys ja ammattitaidot, mikä osaltaan takaa
ja turvaa sen, että oikeudellisten palvelujen vastaanottajat saavat
asianmukaisen ja asiantuntevan avun.
Kansainvälisluonteisten oikeudenkäyntien helpottamisesta Haagissa
25.10.1980 tehdyn yleissopimuksen 1 artiklan nojalla sopimusvaltion
kansalaisilla sekä henkilöillä, joilla on kotipaikkansa jossakin
sopimusvaltiossa, on oikeus saada maksuton oikeudenkäynti siviili- ja
kauppaoikeudellisissa asioissa samoin edellytyksin kuin jos he olisivat
tämän valtion kansalaisia ja heillä olisi siellä kotipaikkansa. Sama oikeus on
henkilöllä, jonka kotipaikka ei enää ole sopimusvaltiossa, jos kanne
välittömästi perustuu sopimusvaltiossa tapahtuneeseen seikkaan.
Sopimuksen 13 artiklan 2 kappaleen mukaan jossakin sopimusvaltiossa
maksuttoman oikeudenkäynnin saaneelle on myönnettävä maksuton
oikeudenkäynti toisessa sopimusvaltiossa asiassa, joka koskee päätöksen
saattamista tunnustetuksi tai täytäntöönpanokelpoiseksi. Nämä
sopimusvelvoitteet on kansallisesti täytetty maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 1 §:n säännöksellä sekä Suomen ja
ulkomaan viranomaisen yhteistoiminnasta oikeudenkäynnissä sekä
ulkomaan tuomioistuimen päätöksen täytäntöönpanosta eräissä tapauksissa
annettuun lakiin (171/1921) lailla 737/1998 lisätyllä 19 §:llä. Myös ns.
Brysselin ja Luganon sopimusten 44 artiklat velvoittavat myöntämään
maksuttoman oikeudenkäynnin ja vapauttamaan tuomion
täytäntöönpanokelpoiseksi julistamista sopimuksessa tarkoitetussa
menettelyssä hakevan velvollisuudesta suorittaa kuluja ja maksuja niin
laajalti kuin se on täytäntöönpanovaltion lain mukaan mahdollista, jos
täytäntöönpanon hakijalle on tuomiovaltiossa myönnetty nämä oikeudet.
Mainitun Haagin yleissopimuksen 2 artikla koskee oikeudenkäynnin
ulkopuolella annettavaa oikeudellista neuvontaa. Tällaista neuvontaa on
annettava 1 artiklassa mainitulle henkilölle edellyttäen, että oikeusapua
pyytävä oleskelee siinä valtiossa, jossa hän pyytää neuvontaa. Yleisestä
oikeusavusta annetun lain 26 §:n mukaan yleiseen oikeusapuun kuuluvaa
oikeudellista neuvontaa annetaan yleissopimuksessa määrätyin edellytyksin
henkilöille, jotka eivät voi saada yleistä oikeusapua oikeusapuun
oikeutettuja henkilöitä koskevan yleisestä oikeusavusta annetun lain 3 §:n
nojalla.
Työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta Euroopan yhteisön alueella
annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1612/68 7 artiklan 2 kohta
edellyttää, että EU-maiden kansalaiselle, joka työskentelee Suomessa, ja
hänen perheelleen tulee antaa muun muassa oikeusapupalveluja samoilla
edellytyksillä kuin Suomen kansalaisille. Mahdollisesti edellä mainittua
säännöstä tulisi tulkita niin, että oikeusapupalveluja olisi annettava myös
sellaiselle EU-valtion kansalaiselle, joka hakee työtä Suomesta, asiassa,
joka suoranaisesti liittyy työnhakuun tai tämän oikeuden toteuttamiseen.
Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 28 artiklassa on työntekijöiden
ja itsenäisten ammatinharjoittajien vapaata liikkumista koskevat
määräykset. Artiklan 5 kohdassa viitataan liitteeseen V, johon sisältyy
erityismääräykset työntekijän vapaasta liikkuvuudesta. Tähän liitteeseen
sisältyy muun muassa edellä mainittu neuvoston asetus työntekijöiden
vapaasta liikkuvuudesta yhteisön alueella. Näin olleen myös ETA-
valtioiden kansalaisilla on vastaava oikeus. Yleisestä oikeusavusta annetun
lain 3 §:n 1 momentin mukaan yleistä oikeusapua annetaan Euroopan
unionin tai Euroopan talousalueen kansalaiselle, joka työskentelee tai on
työnhaussa Suomessa siten kuin em. asetus ja Euroopan talousalueesta tehty
sopimus edellyttävät.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS 44/1991) tarkoituksena on turvata
ja edistää sosiaalisia oikeuksia Euroopassa asettamalla
vähimmäisvaatimuksia sopimusvaltioiden lainsäädännölle ja käytännölle.
Sopimuksen 19 artiklan 7 kohdan mukaan sopimusosapuolet ovat
sitoutuneet turvaamaan niiden alueella laillisesti oleskeleville työntekijöille
kohtelun, joka ei ole epäedullisempi kuin niiden omien kansalaisten kohtelu
19 artiklassa mainittuja asioita koskevissa oikeudenkäyntimenettelyissä.
Mainittu artikla koskee lähinnä työ- ja asunto-olosuhteisiin liittyviä asioita.
Euroopan sosiaalisen peruskirjan valvontaelimissä, lähinnä riippumattomien
asiantuntijoiden komiteassa, on katsottu tämän merkitsevän muun muassa,
että sopimuksen piiriin kuuluvien tulee edellä mainituissa asioissa saada
oikeusapua samoilla edellytyksillä kuin Suomen kansalaisten.
2.3. Lainsäädäntö eräissä muissa maissa
2.3.1. Ruotsi
Joulukuun 1 päivänä 1997 voimaan tulleessa oikeusapulaissa
(rättshjälpslag) säädetään oikeudellisissa asioissa annettavasta oikeusavusta
(rättshjälp) ja neuvonnasta (rådgivning). Oikeusapua annetaan
luonnolliselle henkilöille. Erityisestä syystä oikeusapua voidaan antaa myös
kuolinpesille. Oikeusapua voi saada henkilö, jonka bruttovuositulot ovat
enintään 260 000 kruunua. On arvioitu, että noin 90 prosenttia kansalaisista
kuuluu tulojensa puolesta järjestelmän piirin.
Oikeusavun saamisen edellytyksenä on vähintään tunnin ja enintään kaksi
tuntia kestävä neuvonta, ellei se ole ilmeisen tarpeetonta. Asiakas maksaa
neuvonnan kustannukset, 1 075 kruunua tunnilta, jotka voidaan kuitenkin
puolittaa asiakkaan vaikean taloudellisen tilanteen perusteella. Valtion
varoista kustannettavalle oikeusavulle on asetettu myös yläraja siten, että
avustajalle suoritetaan palkkiota yhdessä asiassa enintään sadan tunnin
ajalta. Poikkeustapauksessa raja voidaan tuomioistuimen harkinnan mukaan
ylittää. Oikeusapua ei myönnetä asiassa, jossa kyseeseen voi tulla julkisen
puolustajan tai julkisen avustajan määrääminen.
Oikeusavun saamisen edellytyksenä on, että hakija tarvitsee oikeusavustajaa
neuvontaa enemmälti eikä oikeusavustajan tarvetta voida tyydyttää muulla
tavoin. Oikeusavustajan tarve arvioidaan tapauskohtaisesti ottaen
huomioon, missä tuomioistuimessa tai viranomaisessa asia on käsiteltävä,
voiko asianosainen saada apua muualta, esimerkiksi viranomaisen
neuvoista, sekä mitkä ovat apua hakevan henkilökohtaiset kyvyt ja
mahdollisuudet hoitaa itse asiansa. Oikeusapu on toissijainen muuta kautta
kustannettavaan oikeusapuun ja erityisesti oikeusturvavakuutukseen
nähden. Oikeusapua ei myönnetä henkilölle, jolla on kyseessä olevan
oikeudellisen asian kattava oikeusturvavakuutus tai jolla huomioon ottaen
hänen muun vakuutusturvansa tai hänen taloudelliset ja henkilökohtaiset
olosuhteensa olisi pitänyt olla oikeusturvavakuutus. Erityisistä syistä
voidaan oikeusapu kuitenkin myöntää henkilöille, joilla olisi pitänyt olla
oikeusturvavakuutus.
Oikeusavun saamisen edellytyksenä edelleen on, että sen antaminen valtion
varoin on kohtuullista ottaen huomioon riidan kohteen arvo, asian laatu ja
merkitys sekä olosuhteet kokonaisuudessaan. Oikeusapua ei yleensä anneta,
jos asiaa ei käsitellä tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.
Hallintoasioissa oikeusapua ei yleensä anneta ja sopimusasioissa ja muissa
vastaavissa ns. ulkoprosessuaalisissa asioissa vain poikkeuksellisesti.
Kokonaan oikeusavun ulkopuolelle on rajattu tiettyjä asiaryhmiä, kuten
testamentin, avioehdon, lahjakirjan ja veroilmoituksen laatiminen sekä
perunkirjoitukset, velkajärjestelyasiat, kirjaamisasiat ja
liikennevahinkoasiat, joita ei ole viety tuomioistuimeen. Oikeusapua ei saa
myöskään elinkeinoharjoittaja elinkeinotoimintaa koskevassa asiassa, ellei
siihen ole erityisiä syitä huomioon ottaen toiminnan laatu ja laajuus,
elinkeinonharjoittajan taloudellinen ja henkilökohtainen tilanne ja
olosuhteet kokonaisuudessaan. Avioero- ja lasten elatusapuasioihin sekä
muun muassa veroja, tulleja ja maksua koskeviin asioihin saa oikeusapua
vain, jos siihen on erityisiä syitä. Ositusasioissa oikeusapua voi eräissä
erityistilanteissa saada ns. korvaustakuun (ersättningsgaranti) muodossa.
Korvaustakuun saamisen edellytyksenä on, että oikeusapua hakevan osuus
pesän nettovaroista on alle 100 000 kruunua. Järjestelmää ei ole tarkoitettu
tilanteisiin, joissa pesässä on varoja niin vähän, että jaettavaa ei ole, tai
joissa varoja on molemmilla puolisoilla siinä määrin, että he kykenevät
suoriutumaan jakokustannuksista. Korvaustakuu merkitsee sitä, että
pesänjakajan palkkio korvataan julkisin varoin enintään viiden tunnin ajalta.
Ulkomailla käsiteltävät asiat on pääsääntöisesti rajattu oikeusavun
ulkopuolelle. Kuitenkin Ruotsissa asuva voi seksuaalirikosten
asianomistajana saada oikeusapua ulkomailla käsiteltävässä asiassa ja
muissakin asioissa, jos siihen on olemassa erityinen syy. Tällaisena
erityisenä syynä on pidetty esimerkiksi perheoikeudellisia asioita, joissa on
ollut kyse lapsen edusta, ja tapauksia, joissa on ollut vahvat humanitaariset
syyt avun myöntämiseen.
Valtio vastaa kokonaan tai osittain asian käsittelyn vaatimista
kustannuksista. Avustajan palkkio on kustannuksista olennaisin, sen osuus
oikeusapukustannuksista on 98 prosenttia. Lisäksi valtio vastaa oikeusavun
saajan todistelukustannuksista ja eräistä selvityskustannuksista
hallintoasioissa ja asioissa, joita ei käsitellä oikeudessa. Oikeusavun saaja
on myös vapautettu asiansa käsittelyyn liittyvistä käsittelymaksuista,
asiakirjojen lunastusmaksuista, ulosottomaksuista sekä turvaamistoimeen
liittyvästä vakuudenasettamisvelvollisuudesta. Matkakuluja
tuomioistuimeen ei korvata oikeusapulain nojalla, mutta korvausta niistä
samoin kuin vapautusta todistajanpalkkioiden maksamisesta voi hakea
tuomioistuimelta erikseen, vaikka oikeusapua ei myönnettäisikään.
Oikeusavun saaja osallistuu oikeusavun kustannuksiin oikeusapumaksulla
(rättshjälpsavgift), joka on tulojen perusteella määritelty prosenttiosuus
avustajanpalkkiosta. Taulukon porrastusta on 1.7.2000 voimaan tulleella
lailla tarkistettu siten, että aiempaa suurempi osuus oikeusapuun
oikeutetuista sijoittuvat aiempaa alempaan maksuluokkaan. Prosenttiosuus
nousee tulojen kasvaessa niin, että korvausprosentti on 20 prosenttia, jos
hakijan vuositulot ovat enintään 50 000 kruunua, ja 40 prosenttia, jos
hakijan vuositulot ylittävät 200 000 kruunua. Lisäksi taulukossa on
määritelty vähimmäiskorvaukset kullekin korvausprosentille, joka on
esimerkiksi enintään 100 000 kruunun vuosituloilla 500 kruunua ja yli 200
000 kruunun vuosituloilla 5 000 kruunua. Oikeutta oikeusapuun ei lainkaan
ole, jos hakijan vuositulot ylittävät 260 000 kruunua. Vuosituloista saadaan
vähentää 15 000 kruunua jokaista huollettavaa kohden, kuitenkin enintään
75 000 kruunua. Päätöksen oikeusavun myöntämisestä tekee pääasiaa
käsittelevä tuomioistuin. Jos asia ei ole tuomioistuimen käsiteltävänä,
päätöksen oikeusavusta tekee oikeusapuviranomainen.
Oikeusavun lisäksi Ruotsissa on erikseen säädetty julkisesta puolustajasta
(offentlig försvarare, RB 21 luku), asianomistajan avustajasta (lagen om
målsägandebiträde) ja julkisesta avustajasta (lagen om offentligt biträde).
Hakijan taloudellisella asemalla ei ole merkitystä näistä oikeusavun
muodoista päätettäessä.
Epäillyn pyynnöstä julkinen puolustaja on määrättävä, jos hän on pidätetty
tai vangittu tai jos häntä epäillään rikoksesta, josta ei ole säädetty lievempää
rangaistusta kuin kuusi kuukautta vankeutta. Tuomioistuimen on viran
puolesta määrättävä epäillylle julkinen puolustaja, mikäli hän sellaista
tarvitsee rikoksesta esitettävä selvitys huomioon ottaen tai sen vuoksi, että
seuraamusvalinnan suhteen on epäselvyyttä tai muuhun rangaistuksen kuin
sakkoon tai ehdolliseen vankeuteen on aihetta tai jos puolustajan
määräämiseen on erityistä syytä epäillyn henkilökohtaisten olojen tai jutun
laadun vuoksi. Julkisen puolustajan etuus on epäillylle maksuton, mutta jos
hänet tuomitaan, hänet voidaan velvoittaa korvaamaan takaisin valtiolle
puolustuksestaan aiheutuneet kustannukset. Takaisinmaksuvelvollisuus voi
olla yhteensä enintään niin paljon kuin yleisen oikeusavun oikeusapumaksu
olisi ollut.
Asianomistajalla on oikeus saada avustaja valtion varoin
seksuaalirikosasioissa pääsääntöisesti ja eräin edellytyksin myös henkeen,
terveyteen ja vapauteen kohdistuvissa rikoksissa sekä muissakin
vankeusuhkaisissa rikoksissa, jos se on tarpeen asianomistajan
henkilökohtainen tilanne ja muut olosuhteet huomioon ottaen.
Julkinen avustaja voidaan määrätä asioissa, jotka koskevat henkilön
liikkumisvapautta tai ruumiillista koskemattomuutta. Tämäkin oikeusavun
muoto on hakijalle korvaukseton. Päätöksen julkisen avustajan
myöntämisestä tekee asian käsittelevä viranomainen, usein
maahanmuuttovirasto tai lääninoikeus. Jos asiaa ei käsitellä viranomaisessa,
julkisesta avustajasta päättää oikeusapuviranomainen. Suurin osa näistä
asioista on ulkomaalaislainsäädännön mukaisia asioita. Muut asiat koskevat
enimmäkseen hallinnollisia vapaudenmenetyksiä, jotka liittyvät muun
muassa psyykkisiin sairauksiin, päihdehuoltoon, lapsen huostaanottoon tai
vankeinhoitoon.
Julkisin varoin kustannettavat avustajat ovat oikeutettuja korvaukseen
valtion varoista työstään, ajankäytöstä ja kuluista, joita tehtävä edellyttää.
Palkkio työstä perustuu tuntitaksaan (timkostnadsnorm), jonka hallitus
vahvistaa. Tuntitaksoissa on liukuma, joissa otetaan huomioon tehtävän
laatu ja laajuus. Tuntitaksasta voidaan poiketa, jos asia on hoidettu
erityisellä taidolla tai jos muut olosuhteet antavat siihen aihetta. Valtion
varoista suoritettavasta palkkiosta vähennetään asiakkaan omavastuun
(oikeusapumaksun) osuus.
Ruotsissa ei ole asianajajamonopolia. Oikeudenkäyntiasiamieheksi tai -
avustajaksi kelpoinen on asianajajien lisäksi kuka tahansa rehellisyydeltään,
tiedoiltaan ja aikaisemman toimintansa huomioon ottaen sopivaksi
katsottava henkilö. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan on hallittava
ruotsin kieltä. Myöskään oikeusapulaki ei välttämättä edellytä asianajajan
määräämistä avustajaksi. Julkiseksi puolustajaksi on sitä vastoin
pääsääntöisesti määrättävä asianajaja ja vain erityisestä syystä muu sopiva
tuomarinvirkaan oikeuttavan tutkinnon suorittanut henkilö.
Oikeusaputoiminnassa on kaksi keskusviranomaista, tuomioistuinvirasto
(domstolsverket) ja oikeusapuviranomainen (rättshjälpsmyndigheten).
Lisäksi valitusviranomaisena oikeusapuviranomaisen päätöksissä on
oikeusapulautakunta (rättsjälpsnämnden). Tuomioistuinvirastolla on
päävastuu oikeusaputoiminnasta. Se on keskushallintoviranomainen, jonka
toimialaan kuuluvat muun muassa yleiset tuomioistuimet ja
hallintotuomioistuimet, oikeusapuviranomainen ja yleiset asianajotoimistot.
Hallitus on delegoinut tuomioistuinvirastolle oikeuden antaa ohjeet
oikeusapumaksujen määräytymisperusteista. Hallitus kuitenkin vahvistaa
oikeusaputoiminnan tuntiveloitusperusteet ja palkkiosäännön.
Tuomioistuinvirastolla on tiedotusvelvollisuus oikeusaputoiminnassa.
Tuomioistuinvirasto valvoo valtion etua oikeusapuasioissa valittamalla
oikeusapupäätöksistä, jotka se katsoo perusteettomiksi.
Oikeusapuviranomaisella on enimmäkseen hallinnollisia tehtäviä maksujen
vahvistajana ja suorittajana, minkä lisäksi sen toimivaltaan kuuluu
oikeusavun myöntämistä koskeva päätöksenteko ennen pääasian
vireillepanoa.
2.3.2. Norja
Oikeusavusta rikosasioissa säädetään Norjassa rikosprosessilain
(straffeprosessloven) 9 luvussa. Muissa asioissa annettavasta oikeusavusta
on säännökset vuoden 1980 oikeusapulaissa (lov om fri rettshjelp).
Oikeusapulaissa säännelty oikeusapu koostuu maksuttomasta neuvonnasta
(fritt rettsråd), ilmaisesta asianajosta (fri sakførsel) ja käsittelymaksuista
yms. vapauttamisesta (fritak for rettsgebyr). Maksutonta neuvontaa
annetaan eräissä perheoikeudellisissa asioissa, henkilövahinko-, vuokra-,
työ-, vakuutus-, eläke- ja ulkomaalaisasioissa, mutta ei yleensä muissa
asioissa, ellei etuuden myöntämisen katsota kokonaisharkinnan perusteella
olevan kohtuullista; arvioinnissa kiinnitetään huomiota asian merkitykseen
edun saajalle.
Ilmaisen asianajon etuus voidaan myöntää norjalaisissa tuomioistuimissa ja
eräissä hallintoviranomaisissa käsiteltävissä asioissa. Myös ilmaisen
asianajon myöntämisen edellytyksenä on, että asialla ilmeisesti on niin suuri
merkitys hakijalle, että etuuden myöntäminen katsotaan
kokonaisharkinnassa kohtuulliseksi. Kokonaisharkinnassa kiinnitetään
huomiota asian laatuun, hakijan mahdollisuuksiin voittaa juttunsa ja asian
periaatteelliseen merkitykseen. Ilmainen asianajo voi poikkeustapauksissa
(erillisestä hakemuksesta maaherralle) kattaa myös vastapuolen
oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden. Käsittely- jms. maksuista
vapautuminen kuuluu osana ilmaisen asianajon etuuteen, mutta se voidaan
myöntää erikseenkin, vaikkei ilmaisen asianajon edellytykset täytykään, jos
hakija täyttää alla mainitut taloudellista asemaansa koskevat vaatimukset.
Oikeusapu voidaan erityisestä syystä myöntää muullekin kuin luonnolliselle
henkilölle. Oikeusapua ei anneta hakijalle, jolla on oikeusturvavakuutus,
joka kokonaan tai osittain kattaa oikeudellisen avun kustannukset
kyseisessä asiassa, ellei se ole erityisestä syystä kohtuullista. Oikeusapua
voidaan kuitenkin myöntää vakuutuksen omavastuun kattamiseksi.
Oikeusapua annetaan sille, jonka tulo- ja varallisuusasema alittaa
ministeriön tarkemmin määrittelemät rajat. Ministeriön määräyksen mukaan
edun saajan bruttovuositulo ei saa ylittää 150 000 kruunua eikä netto-
omaisuus 100 000 kruunua. Bruttotuloraja on 160 000 kruunua, jos edun
saajalla on huollettava (lapsi, puoliso tai joku muu) ja 170 000 kruunua, jos
huollettavia on useita tai jos edun saaja on yksinhuoltaja. Bruttovuositulolla
tarkoitetaan hakijan verotettavaa tuloa. Myös puolisoiden ja muiden
yhteisessä taloudessa asuvien tulot otetaan huomioon, ellei kyse ole heidän
välisestään oikeudenkäynnistä tai tulojen erillinen arviointi ole muutoin
kohtuullista. Tulo- ja omaisuusrajoista voidaan myöntää poikkeus, jos se on
erityisten olosuhteiden vuoksi kohtuullista. Lisäksi eräissä asiatyypeissä,
esimerkiksi huostaanotto- ja pakkohoitoasioissa sekä eräissä
ulkomaalaisasioissa ilmainen asianajo voidaan myöntää edun saajan
taloudellisesta asemasta riippumatta.
Jos oikeusapua ei ole annettu edun saajan taloudellisesta asemasta
riippumatta, edun saajan on suoritettava omavastuuta, joka koostuu
perusosasta ja lisäosasta. Perusosa on 300 Norjan kruunua ja lisäosa 25 %
tuon määrän ylittävästä edun saajan vastaanottamasta taloudellisesta tuesta.
Lisäosaa suorittavat ne, joiden bruttovuositulot ovat vähintään 70 000
kruunua. Rajaa nostetaan 10 000 - 20 000 kruunua edun saajan
huollettavien lukumäärän mukaan. Edun saaja voidaan vapauttaa lisäosan
mutta ei perusosan suorittamisvelvollisuudesta. Maaherra, tuomioistuin tai
viranomainen, jossa asiaa käsitellään, ratkaisee oikeusapua koskevat asiat.
Asianajajan palkkio sekä asiakkaan omavastuuosuudet vahvistetaan
julkisoikeudellisilla päätöksillä.
Rikosprosessilain mukaan rikoksesta epäillyllä täytyy pääkäsittelyssä olla
puolustaja eräitä pienehköjä asioita kuten liikennerikosasioita
lukuunottamatta. Puolustaja voi olla yksityinen tai julkinen.
Oikeusministeriö määrää kuhunkin tuomioistuimeen tarvittavan määrän
kelpoisuusehdot täyttäviä henkilöitä toimimaan julkisina puolustajina, ja
tuomioistuin määrää julkisen puolustajan näiden asianajajien piiristä (faste
offentlige forsvarere). Jos rikoksesta epäilty ilmoittaa, että hän haluaa itse
kustantaa itselleen yksityisen puolustajan, julkinen puolustaja määrätään
vain erityisistä syistä. Julkisen puolustajan etuus ei ole sidottu edun saajan
taloudelliseen asemaan. Julkinen puolustaja saa korvauksen valtion
varoista. Kuningas antaa tarkemmat määräykset korvauksista muitten
tuomioistuinten kuin korkeimman oikeuden osalta. Korkein oikeus
vahvistaa itse siellä tapahtuvasta avustamisesta maksettavat korvaukset.
Asianomistajalla on raiskausta ja lapseen kohdistuvaa haureutta koskevassa
asiassa oikeus valtion varoista palkattavaan asianajajaan.
Jos epäilty tuomitaan rangaistukseen, tuomittu on velvoitettava korvaamaan
valtiolle asiasta aiheutuneet kustannukset, mm. puolustuskustannukset.
Myös Norjassa korvausvelvollisuus on sovitettava syytetyn taloudellisen
kyvyn mukaiseksi ja edellytyksenä on, että syytetyltä oletettavasti on
mahdollisuus saada korvaus kyseisistä kustannuksista (Strpl 437.3 §).
Käytännössä tuomioistuimet määräävät ainakin lievistä rikoksista tuomitun
vain harvoin kuluvastuuseen.
Norjassa on tuomioistuinasioissa pääsääntönä asianajajamonopoli.
Alioikeuksissa ja hovioikeuksissa (lagmannsrett) avustajaksi ja
asiamieheksi ovat riita-asioissa kelpoisia asianajaja, asianosaisen
palveluksessa olevat henkilöt ja eräät asianosaisen sukulaiset
(Tvistemålsloven 44 § 2). Rikosasioissa puolustajaksi on pääsääntöisesti
määrättävä asianajaja (Strpl 95 §). Korkeimman oikeuden suullisessa
käsittelyssä ja kirjallisessa valituskäsittelyssä voi asiamiehenä tai avustajana
toimia vain asianajaja, jolle on erikseen myönnetty tähän kelpoisuus;
valmistavassa käsittelyssä voi asiamiehenä toimia muukin asianajaja (Tvml
44 § 1). Asianosainen kuitenkin voi kaikissa oikeusasteissa hoitaa itse
asiansa, joten muodollisesti Norjassa ei ole missään instanssissa
asianajajapakkoa. Rikosasioissa syytetyllä kuitenkin on pääkäsittelyssä
oltava puolustaja eräitä pienehköjä asioita lukuunottamatta (Strpl 96 §) ja
riita-asioissakin voidaan asianosainen, joka ei kykene esittämään asiaansa
ilman avustajaa ymmärrettävällä tavalla, Tvml 88 §:n nojalla osoittaa
hankkimaan avustaja uhalla, että hänen katsotaan jääneen pois asian
käsittelystä.
Oikeusapulain mukaista oikeusapua (neuvonta ja ilmainen asianajo) voivat
antaa julkiset asianajotoimistot (offentlig advokatkontor) ja yksityiset
asianajajat. Oikeusministeriö määrää, mitkä toimistot ovat julkisia
asianajotoimistoja. Niissä toimivat asianajajat eivät siis ole yhteiskunnan
palkkaamia vaan yksityisesti toimivia asianajajia, jotka hoitavat
oikeusapuasioita osana toimintaansa.
Järjestelmää maksuttoman oikeusavun antamiseksi ollaan Norjassa
kehittämässä. Alustava selvitys ehdotetuiksi parannuksiksi on annettu
suurkäräjille 16 päivänä toukokuuta 2000.
2.3.3. Tanska
Tanskan oikeusapujärjestelmä koostuu maksuttomasta oikeudenkäynnistä
(fri proces) ja oikeusavusta (retshjælp), minkä lisäksi rikosasioissa on
julkisen puolustajan järjestelmä.
Oikeusapu käsittää neuvonnan ja tavanomaisten yksinkertaisten asiakirjojen
kuten maksuttoman oikeudenkäynnin hakemusten,
oikeudenkäyntikirjelmien, ositussopimusten, testamenttien ja avioehtojen
laatimisen sekä neuvotteluihin osallistumisen. Oikeusapua ei anneta
rikosasian vastaajalle, elinkeinonharjoittajalle elinkeinotoimintaan
liittyvissä asioissa, velkasaneerausasioissa eikä hallintoasioissa, jos voidaan
olettaa kyseisen viranomaisen antavan riittävää neuvontaa. Asianajaja voi
antaa oikeusapua enintään 800 kruunun arvosta (sis. alv), josta valtio
maksaa 75 % ja edun saaja 25 %. Tämän lisäksi oikeusapua voidaan
erityisestä syystä antaa enintään 1 830 kruunun arvosta, jos riitainen asia
näyttää olevan sovintoteitse ratkaistavissa tällaisella ylimääräisellä
avustamisella.
Maksuton oikeudenkäynti voidaan myöntää edellyttäen, että hakijalla on
kohtuullinen syy oikeudenkäyntiin ja että hän ei ilman olennaista haittaa
kykene maksamaan asiaan liittyviä kustannuksia. Näiden edellytysten
täyttymättä jäämisestä huolimatta oikeusministeri voi erityisistä syistä
myöntää oikeusavun, jos asia on luonteeltaan periaatteellinen tai sillä on
yleistä julkista merkitystä taikka huomattavaa merkitystä hakijan
sosiaaliselle tai ammatilliselle asemalle. Maksutonta oikeudenkäyntiä ei
myönnetä, jos jutun laatu, siitä aiheutuvat kustannukset ja jutun
menestymismahdollisuudet huomioon ottaen tehdyn kokonaisarvion
perusteella jutun ajaminen ei ole kohtuullista. Maksutonta oikeudenkäyntiä
ei yleensä myönnetä elinkeinotoimintaan liittyvissä asioissa eikä rikokseen
perustuvissa asioissa. Maksuton oikeudenkäynti kattaa vain ne jutusta
aiheutuvat kustannukset, joita ei kateta oikeusturvavakuutuksesta tai muusta
vakuutuksesta. Maksuton oikeudenkäynti vapauttaa käsittelymaksuista,
oikeuttaa valtion varoista maksettavan avustajan määräämiseen ja todistelu-
jms. kustannusten korvaamiseen valtion varoista. Muista pohjoismaista
poiketen maksuton oikeudenkäynti vapauttaa myös velvollisuudesta korvata
vastapuolen oikeudenkäyntikulut. Maksuton oikeudenkäynti voidaan
rajoittaa koskemaan vain jotakin tai joitakin mainituista etuuksista.
Maksuton oikeudenkäynti käsittää sekä oikeudenkäynnin että
täytäntöönpanon, mutta muutoksenhaun vain edellyttäen, että edun saajan
vastapuoli on valittanut; muussa tapauksessa muutoksenhaussa on erikseen
haettava maksutonta oikeudenkäyntiä. Edun saaja voidaan velvoittaa
suorittamaan valtion varoista maksetut korvaukset takaisin valtiolle siltä
osin kuin vastaajaa ei siihen velvoiteta, jos asianosaisen olot ja muut
olosuhteet puhuvat sen puolesta.
Päätöksen maksuttoman oikeudenkäynnin myöntämisestä tekee
lääninhallitus, ja siitä voi valittaa oikeusministeriöön. Oikeusministeriö
vahvistaa tuomioistuimittain ne asianajajat, jotka voivat toimia avustajina.
Avustajalle maksettavasta korvauksesta päättää tuomioistuin.
Oikeusapuun ja maksuttomaan oikeudenkäyntiin oikeuttavat tulorajat on
sidottu edun saajan verotettaviin bruttovuosituloihin. Elinkustannuksia ei
oteta huomioon, mutta viimeisen verotuksen jälkeen tapahtuneet olennaiset
muutokset otetaan huomioon. Tuloraja on 1.1.2000 lähtien yksinäisellä
henkilöllä 203 000 kruunua ja puolisoilla yhteensä 258 000 kruunua.
Jokaisen huollettavan lapsen osalta tulorajat nousevat 35 000 kruunua.
Poikkeuksellisesti julkista oikeusapua voidaan tulorajojen ylittymisestä
huolimatta myöntää, jos hakija on erityisen avun tarpeessa tai jos
odotettavissa olevat oikeudenkäyntikulut ovat poikkeuksellisen suuret.
Tulorajat määritellään kunkin vuoden tammikuun 1. päivänä
oikeusministeriössä.
Rikosasioissa oikeusministeriö hyväksyy kuhunkin tuomioistuimeen
sopivan määrään asianajajia tai tarpeen vaatiessa muita soveliaita henkilöitä
hoitamaan valtion varoista kustannettavan julkisen puolustajan tehtäviä.
Julkisen puolustajan määräämisen edellytykset on sidottu samantapaisiin
seikkoihin kuin muissa pohjoismaissa eli asian vakavuuteen ja odotettavissa
olevan rangaistuksen ankaruuteen (retsplejelov 731 §). Julkinen puolustaja
on laissa mainituissa tilanteissa määrättävä, jos epäilty ei ole itse
kustantanut avustajaa itselleen tai avustaja on jäänyt saapumatta käsittelyyn.
Lisäksi julkinen puolustaja on määrättävä aina silloin, kun tuomioistuin
pitää sitä asian laatu, epäillyn henkilö tai muut olosuhteet huomioon ottaen
suotavana. Syytetty, joka tuomitaan, on Rpl 1008 §:n nojalla velvollinen
korvaamaan valtiolle kaikki asiansa käsittelystä ja täytäntöönpanosta
aiheutuneet tarpeelliset menot kuten puolustuksesta, asiantuntijoiden
lausunnoista ja erilaisista teknisistä yms. tutkimuksista aiheutuneet kulut.
Tuomioistuin voi rajoittaa korvausvelvollisuutta, jos se katsoo
maksuvelvollisuuden olevan ilmeisessä epäsuhteessa tuomitun
syyllisyyteen ja edellytyksiin ("skyld og vilkår").
Tanskassa on tuomioistuinasioissa pääsääntöisesti asianajajamonopoli.
Retsplejelov 131.1 §:n ja 260.2 §:n mukaan asianajajilla on pääsääntöisesti
yksinoikeus toimia asiamiehenä. Heidän lisäkseen asiamiehenä voi toimia
eräät asianosaisen sukulaiset ja työntekijät. Kelpoisuus toimia asiamiehenä
hovioikeuksissa (landsret) edellyttää lisäksi erityisen asianajokokeen
suorittamista (Rpl 133 §) ja korkeimmassa oikeudessa asianajajaneuvoston
(Advokatrådet) todistusta siitä, että asianomainen on viiden vuoden ajan
toiminut asianajajana hovioikeudessa ja on harjaantunut asianajaja (Rpl 134
§).
Myös julkista oikeusapua antavat vain asianajajat. Oikeusministeriö
vahvistaa tuomioistuimittain sopivan määrän asianajajia, jotka voivat toimia
avustajina maksuttomassa oikeudenkäynnissä (Rpl 336 §). Näillä
asianajajilla on velvollisuus antaa myös ulkoprosessuaalista oikeusapua,
mutta muutkin asianajajat voivat ilmoittautua ulkoprosessuaalisten
palveluiden tarjoajiksi.
2.3.4. Saksa
Saksassa julkisen oikeusavun antaminen on osavaltioiden tehtävä.
Järjestämistapa voi vaihdella eri osavaltioissa, mutta sisällöltään oikeusapu
on sama kaikkialla.
Oikeusapua voidaan antaa tuomioistuimissa lähes kaikissa
siviiliprosessuaalisissa riita- ja hakemusasioissa sekä työtuomioistuimessa,
hallintotuomioistuimessa ja sosiaaliasioita käsittelevässä tuomioistuimessa,
edellyttäen kuitenkin, että asianosaista ei edusta ammattiliiton edustaja.
Hakemusasioissa avustajan määrääminen tulee kysymykseen lähinnä
perheoikeudellisissa asioissa.
Oikeusapua voidaan antaa maassa laillisesti oleskeleville luonnollisille
henkiöille ja rajoitetusti myös saksalaisille oikeushenkilöille. Oikeusapua
annetaan joko korvauksetta tai osittaista korvausta vastaan. Asianosaisen
osallistuminen oikeudenkäyntikustannuksiin määräytyy tulojen,
varallisuuden ja elatusvelvollisuuden perusteella. Oikeusapuhakemuksen
ratkaisee se tuomioistuin, missä pääasia on käsiteltävänä. Oikeusavustajalle
tulevat palkkiot on säädetty laissa ja ne ovat alhaisemmat kuin vapailla
markkinoilla määräytyvät palkkiot.
Oikeudellista neuvontaa voidaan antaa tuomioistuinmenettelyn ulkopuolella
käsiteltävissä asioissa. Oikeudelliseen neuvontaan oikeutettuja ovat ne,
jotka saisivat oikeusapua korvauksetta. Oikeudellisen neuvonnan laajuus
riippuu osavaltiosta. Kaikki osavaltiot tarjoavat oikeusneuvontaa siviili-,
rikos- ja hallintoasioissa, jotkut osavaltiot myös työ- ja sosiaali- sekä
verolainsäädännössä. Neuvontaan voi kuulua paitsi neuvojen antaminen
tarvittaessa myös päämiehen edustaminen esimerkiksi asiakirjan laadinnan
muodossa. Asiakkaalta peritään neuvonnasta kiinteä maksu, joka on
määritelty toimenpiteen mukaan. Osa maksusta tilitetään osavaltiolle, osa
tulee avustajalle.
Neuvontahakemuksen ratkaisee se yleinen alioikeus, jonka alueella
oikeusavun tarve on syntynyt. Kiireellisissä tapauksissa asiakas voi kääntyä
suoraan asianajajan puoleen ja toimittaa hakemuksen tuomioistuimeen
jälkikäteen. Päätöksestä, jolla neuvonta-apu on hylätty, voidaan tehdä
muistutus mutta ei valittaa.
Rikosasioissa vastaaja saa oikeusapua syytetyn puolustamista koskevien
säännösten nojalla. Asianomistajarikoksissa asianomistaja voi saada
oikeusapua samoin taloudellisin edellytyksin kuin siviiliprosessissa, mutta
oikeudenkäyntiavustajan määrääminen edellyttää erityisiä perusteita, jollei
kyse ole asianomistajan itsensä ajamasta syytteestä.
Yleisiä alioikeuksia (Amtsgericht) lukuunottamatta Saksassa on
tuomioistuimissa asianajajapakko. Myös alioikeudessa rikosasian syytetyllä
tulee olla avustajanaan asianajaja silloin, kun seuraamuksena rikoksesta voi
olla vankeusrangaistus. Myös oikeusavussa oikeudenkäyntiavustajana
toimii paikallisen asianajajayhdistyksen jäsen. Joissakin osavaltioissa on
myös valtiollisia oikeusaputoimistoja. Oikeudellista neuvontaa antavat
yksityiset lakimiehet, jotka harjoittavat notaarintointa ja osa myös asianajoa
sekä valtion oikeusaputoimistot.
2.3.5. Ranska
Ranskassa oikeusapu perustuu vuoden 1992 alussa voimaan tulleeseen
lakiin, jota on viimeksi tarkistettu 18.12.1998 annetulla lailla. Julkinen
oikeusapu jakaantuu kahteen osa-alueeseen eli tuomioistuinasioissa
annettavaan oikeusapuun (l'aide juridictionelle) ja muuhun oikeusapuun
(l'aide a l'acces au droit), johon kuuluu oikeudellinen neuvonta ja
avustaminen ilman tuomiovaltaa toimivissa komissioissa.
Oikeusapua voidaan myöntää kaikissa tuomioistuinten ratkaistavissa
hakemus-, riita- ja rikosasioissa. Vastaajalla on aina oikeus oikeusapuun.
Muille oikeusapua voidaan myöntää, mikäli asia ei selvästi jäisi
tutkittavaksi ottamatta tai olisi perusteeton. Myönnetty oikeusapu kattaa
kaikki oikeusasteet asiassa.
Oikeusapuun ovat oikeutettuja luonnolliset henkilöt, joiden tulot ovat
riittämättömät asiansa ajamiseen oikeudessa. Oikeusapu voidaan myöntää
myös osittaisella korvausvelvollisuudella. Oikeusapua voidaan myöntää
Ranskan ja EU:n kansalaisille sekä muille pysyvästi Ranskassa asuville
sekä poikkeuksellisesti muillekin ulkomaalaisille. Lisäksi ulkomaalaisella
on oikeus asuinmaasta riippumatta saada oikeusapua silloin kun hän on
alaikäinen, syytetty tai asianomistaja. Pakolaisten valituskomissiossa
käsiteltäviin asioihin ulkomaalaiset voivat saada oikeusapua, mikäli he ovat
tulleet maahan laillisesti ja asuvat siinä pysyvästi tai heille on myönnetty
vähintään vuoden oleskelulupa. Myös oikeushenkilöt, jotka eivät harjoita
voittoa tavoittelevaa liiketoimintaa, voivat erityistapauksissa saada
oikeusapua.
Oikeusavun myöntämistä harkittaessa otetaan huomioon hakijan ja hänen
kanssaan samassa taloudessa asuvien vapaasti käytettävissä olevat tulot
lukuun ottamatta perhe- ja eräitä sosiaaliavustuksia. Tuloja määriteltäessä
huomioon otetaan myös hakijan ja hänen kanssaan samassa taloudessa
asuvien varallisuus lukuun ottamatta omaisuutta, jota ei voitaisi myydä tai
pantata aiheuttamatta kyseiselle henkilölle erityistä haittaa. Vuonna 2000
oikeusavun ilman korvausvelvollisuutta voi saada henkilö, jonka tulot ovat
enintään 4 965 frangia kuukaudessa, ja osittaisen oikeusavun henkilö, jonka
tulot ovat enintään 7 449 frangia kuukaudessa. Omavastuuprosentit
vaihtelevat 15 ja 85 prosentin välillä. Tulorajat ovat korkeammat, jos
hakijalla on huollettavia. Huollettavaksi katsotaan alle 18-vuotiaan lapsen
lisäksi alle 25-vuotias lapsi, joka opiskelee, ja hakijan kanssa asuva lapsi,
jolla on pysyvä invaliditeetti. Huollettavana pidetään myös avio- tai
avopuolisoa, jolla ei ole omia tuloja, ja hakijan taloudessa asuvaa sellaisia
sukulaista takanevassa polvessa, jonka tulot eivät ylitä tiettyä avustusrajaa.
Tulorajoista voidaan poiketa, jos siihen on erityistä aihetta jutun kohde tai
odotettavissa olevat oikeudenkäyntikulut huomioon ottaen.
Kunkin käräjäoikeuden (tribunal de grande instance) tuomiopiirissä on
oikeusaputoimisto, jossa päätetään oikeusavun myöntämisestä alioikeuksien
ja hovioikeuksien oikeudenkäynteihin sekä näiden päätöksien
täytäntöönpanoon. Erikoistoimistoja on korkeinta oikeutta, korkeinta
hallinto-oikeutta ja pakolaisten valituskomissiota varten. Päätökset tehdään
oikeusaputoimiston viisijäsenisen jaoston istunnossa. Oikeusapuhakemus
tulo- ja varallisuusselvityksineen toimitetaan oikeusaputoimistolle.
Oikeusaputoimistolla on myös oikeus saada salassapitovelvollisuuden
estämättä kaikki tiedot hakijan taloudellisesta asemasta valtion laitoksilta
sekä niihin liittyviltä toimielimiltä. Oikeusapuhakemuksen hylkäävästä
päätöksestä voi valittaa hakija, jos hakemus on hylätty perusteettomana,
virallinen syyttäjä, jos hakija on rikosasian vastaaja, ja muissa tapauksissa
asianajajayhdistyksen puheenjohtaja. Jos hakemus on hylätty taloudellisten
seikkojen perusteella, hakija voi pyytää oikeusaputoimistoa käsittelemään
hakemuksen uudelleen.
Oikeusapu kattaa kaikki oikeudenkäyntiin liittyvät kulut. Osittaiseen
oikeusapuun oikeutettu maksaa oikeusavustajalle erikseen tämän kanssa
sovitun korvauksen. Jos oikeusapua saanut häviää oikeudenkäynnin, hän on
vastuussa vastapuolen kuluista, mutta tuomari voi määrätä osan näistä
kuluista jäämään valtion vastattavaksi. Toisaalta tuomari voi päättää siirtää
valtion kustantamista toimenpiteistä aiheutuneita kuluja juttunsa
hävinneelle oikeusapua saaneelle henkilölle. Valtio maksaa vuosittain
asianajajayhdistykselle korvauksen yhdistysten asianajajien toimenpiteistä.
Korvaus määräytyy toimenpiteiden ja työn määrän perusteella. Muille
avustajille maksetaan kiinteät palkkiot asian laadun mukaan.
Oikeusavusta muissa kuin oikeudenkäyntiasioissa on oikeusapulaissa omat
säännöksensä. Tällaisen oikeusavun järjestämistä varten on oma
hallinnollinen organisaationsa, jonka välityksellä voidaan antaa yleistä
informaatiota kansalaisten oikeuksista ja velvollisuuksista, avustaa
hallinnollisissa viranomaisissa ja tuomiovaltaa vailla olevissa komissioissa,
antaa neuvontaa oikeudellisissa asioissa ja avustaa oikeudellisten
asiakirjojen laatimisessa.
2.4. Nykytilan arviointi
2.4.1. Yleistä julkisen oikeusapujärjestelmän kehittämistarpeesta
Yhteiskunnan tehtävänä on osana sen vastuulle kuuluvan oikeudenhoidon
asianmukaista järjestämistä viime kädessä taata kansalaisten oikeuksien
tosiasiallinen saavutettavuus tasapuolisesti ja siten myös yhdenvertainen
oikeus pätevään oikeudelliseen apuun. Julkisen vallan on huolehdittava
siitä, että oikeusapupalvelut ovat tarvittaessa valtion varoin sellaistenkin
kansalaisten saatavilla, joiden omat resurssit eivät riitä heidän tarvitsemansa
oikeusavun järjestämiseen. Tämä tapahtuu julkisen oikeusapujärjestelmän
välityksellä. Julkisin varoin kustannettavasta oikeusavusta säädetään edellä
esitetyin tavoin julkista oikeusapua koskevien yleislakien lisäksi useassa
erityislaissa, joiden lisäksi julkista oikeusapujärjestelmää täydentävät useat
vapaaehtoiset ja yksityisluonteiset järjestelmät, niistä selvästi tärkeimpänä
oikeusturvavakuutus. Näitä yleistä julkista oikeusapujärjestelmää
täydentäviä erillisjärjestelyjä on sinänsä perusteltua mahdollisuuksien
mukaan kehittää. Toimivaa ja riittävän kattavaa oikeusapujärjestelmää ei
kuitenkaan Suomessa ole mahdollista rakentaa mainittujen
erillisjärjestelyjen ja vapaaehtoisten järjestelmien varaan, joten kansalaisten
tarvitseman oikeusavun kannalta avainasemassa on viime kädessä se, miten
julkisin varoin kustannettava oikeusapu on järjestetty sanottujen yleislakien
pohjalta.
Kesäkuussa 1998 toteutetun osittaisuudistuksen jälkeenkin voimaan jäi
kaksi erillistä julkisin varoin kustannettavaa yleistä oikeusapujärjestelmää.
Voimaan jääneet yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin
järjestelmät ovat siten päällekkäisiä, että ne tuottavat olennaisesti samat
etuudet samoin taloudellisin ja muin edellytyksin. Järjestelmät eroavat
toisistaan lähinnä vain siinä, että maksuton oikeudenkäynti koskee vain
tuomioistuimessa käsiteltäviä oikeudellisia asioita ja että ainoastaan yleinen
oikeusavustaja voi antaa oikeusapua muissa kuin tuomioistuimissa
käsiteltävissä oikeudellisissa asioissa. Järjestelmät poikkeavat myös siinä
mielessä lähtökohdiltaan, että maksuttoman oikeudenkäynnin myöntäminen
ei vielä sellaisenaan merkitse avustajan määräämistä eikä oikeuta
avustajaan vaan se merkitsee ensisijassa vain vapautuksia erilaisista asian
oikeuskäsittelyyn liittyvistä maksuista ja avustajan määrääminen harkitaan
kulloinkin erikseen avustajan tarpeen pohjalta, kun taas yleisen oikeusavun
myöntäminen on perinteisesti merkinnyt nimenomaan tarvittavien
oikeusavustajan palvelujen saamista. Nykyisin myös yleisen oikeusavun
myöntäminen tuottaa samat vapautukset asian käsittelyyn liittyvistä
maksuista kuin maksuton oikeudenkäynti.
Yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin järjestelmät ovat
siten keskeisiltä osiltaan päällekkäiset ja päällekkäisiltä osiltaan
sisällöltäänkin identtiset. Kun nämä kaksi eri julkisen oikeusavun muotoa
on sisällöllisistä yhtenäistämispyrkimyksistä huolimatta jätetty erillisinä
voimaan, seurauksena on kuitenkin ollut, että järjestelmien muodostamasta
kokonaisuudesta on tullut aikaisempaa vaikeammin avautuva ja
tarpeettoman sekava. Tämän vuoksi ja koska kahden päällekkäisen
järjestelmän ylläpitäminen valtion varoin ei ole tarkoituksenmukaista,
tavoitteena tulee olla järjestelmien yhdistäminen yhdeksi yleiseksi
julkiseksi oikeusapujärjestelmäksi, jonka puitteissa annetaan oikeusapua
sekä tuomioistuimissa että niiden ulkopuolella käsiteltävissä oikeudellisissa
asioissa. Sitä vastoin tähän ehdotettavaan yleiseen oikeusapujärjestelmään
ei ole perusteltua sulauttaa vasta hiljattain lainsääsäädäntöömme
omaksuttuja julkisen puolustajan ja asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan
järjestelmiä, koska ne vain rikosasioita koskevina ja edun saajan
taloudellisesta asemasta riippumattomina järjestelminä perustuvat
toisenlaisille lähtökohdille kuin edun saajan taloudelliseen asemaan
pohjautuvaan tarvearvioon perustuva ja kaikkia oikeudellisia asioita
koskeva yleinen julkinen oikeusapujärjestelmä. Aihetta ei myöskään ole
lakkauttaa muihin erillislakeihin perustuvia julkisen oikeusavun muotoja,
vaikka julkista oikeusapua koskevat yleislait yhdistetäänkin.
Yleiseen oikeusapuun ja maksuttomaan oikeudenkäyntiin pohjautuva
nykyjärjestelmämme on sekä asialliselta ulottuvuudeltaan että etuuksiin
oikeutetun henkilöpiirinsä puolesta kansainvälisesti arvioiden kattava.
Järjestelmämme voidaan katsoa jo nykyisellään täyttävän myös
kansainvälisten sopimustemme asettamat velvoitteet. Keskeisin epäkohta
nykyisessä oikeusapujärjestelmässämme kuitenkin liittyy sen
kohdentumiseen. Järjestelmien käytettävyyden edellytyksenä olevat,
hakijoiden taloudellista asemaa koskevat vaatimukset ovat vielä
nykyisinkin niin tiukat, että vain verraten vähävaraiset kansalaiset ovat
taloudellisen asemansa puolesta julkiseen oikeusapuun oikeutettuja
huolimatta siitä, että oikeudenkäyntikustannukset ovat meillä viime vuosina
eri syistä nousseet. Järjestelmämme jää tässä suhteessa jälkeen sekä
tanskalaisesta että erityisesti ruotsalaisesta tasosta, ja järjestelmämme
poikkeaa muista vastaavista pohjoismaisista myös siinä, että julkisen
oikeusavun ja vapaaehtoisen oikeusturvavakuutuksen välinen suhde on
meillä kokonaan sääntelemättä.
Oikeusapujärjestelmää olisi siten kehitettävä paitsi rakenteellisesti
tarkoituksenmukaisempaan suuntaan myös sisällöllisesti oikeusavun
kohdentumista sääntelevien taloudellisten edellytysten osalta niin, että
järjestelmä olisi nykyistä laajemmin sellaisten kansalaisten käytettävissä,
joiden voidaan arvioida nykytilanteessa olevan julkisen oikeusavun
tarpeessa. Lisäksi oikeusapujärjestelmä tulisi rakenteeltaan olla sellainen,
että se kannustaisi tehokkaaseen prosessaamiseen. Erikseen on aiheellista
pohtia sitä, miten julkisen oikeusapujärjestelmän ja oikeusturvavakuutuksen
välinen suhde olisi tarkoituksenmukaisinta järjestää.
2.4.2. Oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välinen suhde
Oikeusturvavakuutuksesta on kehittynyt kansalaisten oikeusturvan kannalta
merkittävä tekijä. Oikeusturvavakuutuksista suoritetaan nykyisin
kutakuinkin yhtä paljon korvauksia vuosittain kuin mitä yhteiskunta maksaa
maksutonta oikeudenkäyntiä koskevan lain nojalla.
Oikeusturvavakuutuksen merkitystä kansalaisten oikeusapuun liittyvien
kustannusten kattamisessa kuitenkin käytännössä vähentää se, että
oikeusturvavakuutukset eivät kata läheskään kaikkia oikeudellisia asioita.
Oikeusturvavakuutuksen korvauspiirin ulkopuolelle on rajattu useita
yksityishenkilöitä koskevia oikeudellisia asioita kuten kaikki
hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat, useat perheoikeudelliset asiat,
työsuhdeasiat, jotka kuuluvat kuitenkin ammatti- ja yritysvakuutusten
korvauspiiriin, ja eräät takausta ja panttausta koskevat asiat. Rikosasioissa
vakuutuksen piiriin kuuluu useimmissa vakuutuksissa vain asianomistajan
yksityisoikeudellisen vaatimuksen ajaminen sekä vastaaminen
asianomistajan yksin ajamaan syytteeseen. Siten korvauspiirin ulkopuolelle
on rajattu useita sellaisia juttutyyppejä, joissa kansalaiset todennäköisimmin
joutuvat turvautumaan oikeudelliseen apuun.
Suurin merkitys oikeusturvavakuutuksella on sellaisille keskituloisille
kansalaisille, jotka eivät täytä julkisen oikeusavun saamisen edellytyksiä.
Vähävaraisten voidaan myös olettaa kuuluvan paremmassa taloudellisessa
asemassa olevia harvemmin oikeusturvavakuutuksen piiriin siitä syystä, että
oikeusturvavakuutus yleensä on muuhun vakuutukseen nähden liitännäinen
ja siten käytännössä edellyttää vakuutettavan omaisuuden olemassaoloa.
Lisäksi mallivakuutusehtojen mukaan oikeusturvavakuutus on julkiseen
oikeusapuun nähden siten toissijainen, ettei vakuutuksesta korvata
maksuttomasta oikeudenkäynnistä tai yleisestä oikeusavusta annetun lain
nojalla maksettuja oikeudenkäyntikuluja. Mallivakuutusehdot eivät
kuitenkaan edellytä sitä, että julkiseen oikeusapuun oikeutetun tulisi
ensisijaisesti hakea julkista oikeusapua. Eri vakuutusyhtiöiden käyttämät
ehdot ja noudatettu käytäntö kuitenkin vaihtelee tässä suhteessa.
Joka tapauksessa kansalaiset käytännössä mieluummin turvautuvat
oikeusturvavakuutukseen kuin julkiseen oikeusapuun, jos heillä on
mahdollisuus valita näiden järjestelmien välillä. Tämä johtuu erityisesti
siitä, että oikeusturvavakuutusta käytettäessä avustajalle maksettavia
palkkioita ei ole sidottu palkkioperusteasetuksessa määriteltyihin taksoihin.
Lisäksi oikeusturvavakuutusta käytettäessä hakija voi valita avustajakseen
muunkin lakimiehen kuin asianajajan myös niissä erityistilanteissa, joissa
julkisin varoin kustannettavan oikeusavun yhteydessä edellytetään
asianajajan käyttämistä.
Toisin kuin muissa pohjoismaissa oikeusturvavakuutuksen ja julkisen
oikeusavun välinen suhde on meillä laissa sääntelemättä. Ruotsissa,
Norjassa ja Tanskassa oikeusturvavakuutus on julkiseen oikeusapuun
nähden ensisijainen: Ruotsissa oikeusapua ei ilman erityisiä syitä myönnetä,
jos hakijalla on tai hänellä muu vakuutusturvansa tai taloudelliset ja
henkilökohtaiset olosuhteet huomioon ottaen olisi pitänyt olla kyseisen
oikeudellisen asian kattava oikeusturvavakuutus. Norjassa oikeusapua ei
ilman erityisiä syitä anneta hakijalle, jolla on kokonaan tai osittain
oikeudellisen avun kustannukset kattava oikeusturvavakuutus. Vakuutuksen
omavastuuosuuden kattamista varten on mahdollista saada oikeusapua.
Tanskassa maksuton oikeudenkäynti kattaa vain sellaiset jutusta aiheutuvat
kustannukset, joita ei kateta oikeusturva- tai muusta vakuutuksesta. Sitä
vastoin meillä ei yleistä oikeusapua tai maksutonta oikeudenkäyntiä
myönnettäessä kiinnitetä huomiota siihen, voisiko hakija saada
oikeusavusta aiheutuvat kustannuksensa tai osan niistä korvatuiksi
oikeusturvavakuutuksesta.
Kysymys oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusavun välisen suhteen
sääntelystä oli myös meillä esillä viime vuosikymmenen alussa, jolloin
hallitus esitti (HE 185/1992 vp), että oikeusturvavakuutus säädettäisiin
ensisijaiseksi maksuttomaan oikeudenkäyntiin nähden. Ehdotusta
perusteltiin juuri sillä, että kysymystä ei ollut laissa säännelty ja että kun
myös maksuttomaan oikeudenkäyntiin oikeutetut vähävaraiset olivat
vakuutusmaksuissaan maksaneet tästä etuudesta, oli perusteltua käyttää
ensisijaisesti kyseistä etua. Eduskunta ei kuitenkaan hyväksynyt esitystä.
Lakivaliokunta viittasi (LaVM 12/1992 vp) siihen, ettei asian
valmisteluvaiheessa ollut kuultu vakuutusalan edustajia ja totesi tästä
seuranneen, että asiaan liittyvät monet käytännön vaikeudet, kuten
vakuutusehtojen kirjavuus, vakuutusten omavastuuosuudet, erääntyneiden
maksamattomien vakuutusmaksujen kuittausmahdollisuus jne. olivat
jääneet selvittämättä. Nämä ongelmat siirtyisivät yksittäistapauksina
tuomioistuinten ratkaistaviksi, mikä olisi omiaan hidastamaan
oikeudenkäyntiä ja johtamaan epäyhtenäiseen ja epäoikeudenmukaiseen
oikeuskäytäntöön. Lakivaliokunta kuitenkin viittasi siihen ilmi käyneeseen
seikkaan, että oikeusturvavakuutuksen ensisijaisuus oli toteutettu eräissä
pohjoismaissa ja että oikeusturvavakuutukseen liittyi oikeudenkäyntiä
haittaavia epäkohtia kuten esimerkiksi oikeudenkäynnin kustannustason
nousu ja sovintohalukkuuden vähentyminen. Tämän vuoksi lakivaliokunta
edellytti hallituksen kiireellisesti huolehtivan siitä, että
oikeusturvavakuutuksen epäkohtia ryhdyttäisiin selvittämään ja pyrittäisiin
niiden poistamiseen. Tätä silmällä pitäen oikeusministeriö asetti 8.3.1993
työryhmän epäkohtien poistamiseksi tarvittavaa lainsäädäntöä koskevan
esityksen tekemistä varten, mutta työryhmä lopetti toimintansa pääsemättä
yksimielisyyteen tarvittavista toimenpiteistä.
Lakivaliokunnan lausuma oikeusturvavakuutuksen oikeudenkäyntiä
haittaavista epäkohdista liittyi siihen oikeusturvavakuutuksen merkitystä
kansalaisten oikeudenkäyntien rahoituksessa aikaisemmin korostaneeseen
seikkaan, että sen kautta korvattiin myös ne oikeudenkäyntikulut, jotka
vakuutuksenottaja mahdollisesti velvoitettiin vastapuolelleen suorittamaan.
Siten oikeusturvavakuutus oli tältä osin julkisin varoin kustannettavaa
oikeusapua olennaisesti kattavampi. Tähän toisaalta liittyi se
lakivaliokunnan viittaama epäkohta, että oikeudenkäyntikustannusten laajan
kattamisen ja erityisesti vastapuolellekin tuomittujen kulujen kuulumisen
vakuutuksesta korvattavien kulujen piiriin voitiin olettaa olleen omiaan
vähentämään sovintohalukkuutta, nostamaan oikeudenkäyntikuluja ja jopa
johtamaan turhiin oikeudenkäynteihin. Lakivaliokunnan tähän liittyvät
kannanotot samoin kuin oikeusturvavakuutuksen korvausmenojen jatkuva
kasvu johtivatkin siihen, että oikeusturvavakuutuksen malliehtoja
muutettiin vuonna 1995 siten, että vastapuolelle maksettavat
oikeudenkäyntikulut rajattiin oikeusturvavakuutuksen korvauspiirin
ulkopuolelle. Lisäksi keskeisenä pyrkimyksenä oli kansalaisten
sovintohalukkuutta lisäämällä tukea vuoden 1993 alioikeusuudistuksen
tavoitetta edistää sovintojen syntymistä sekä estää tuomioistuinten
ruuhkautuminen siten, ettei vakuutuksen turvin voitaisi ajaa turhia
oikeudenkäyntejä ilman kuluriskiä.
Selvittäessään lainsäädännöllisiä ja muita keinoja, joilla voidaan alentaa
oikeudenkäynneistä asianosaisille aiheutuvia kustannuksia,
oikeudenkäyntikulutoimikunta (komiteanmietintö 1998:8) eritteli myös
oikeusturvavakuutuksen asemaa ja merkitystä tässä suhteessa. Toimikunta
ensinnäkin totesi, ettei oikeusturvavakuutuksen kohdentamiseen ja
kehittämiseen liittyviä kysymyksiä ole mahdollista ratkaista
lainsäädäntöteitse, ellei oikeusturvavakuutusta säädetä lakisääteiseksi
vakuutukseksi. Toimikunta ei pitänyt tätä meillä tarkoituksenmukaisena,
vaan katsoi, että niin kauan kuin kysymyksessä on vapaaehtoinen vakuutus,
vakuutuksen kehittäminen on vakuutusyhtiöiden vastuulla.
Oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusapujärjestelmän välisestä
suhteesta oikeudenkäyntikulutoimikunta totesi, että ne ovat toisiaan
täydentäviä järjestelmiä, joiden keskinäistä suhdetta ei ole tarvetta säännellä
esimerkiksi siten, että julkinen oikeusapujärjestelmä olisi käytettävissä vain
tilanteissa, jolloin henkilöllä ei ole oikeusturvavakuutusta tai
oikeudenkäynnin kustannuksia ei vakuutuksen korvauspiirin rajausten
vuoksi korvata vakuutuksen perusteella.
Oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusapujärjestelmän välistä suhdetta
säänneltäessä huomioon on otettava, että niiden lähtökohdat ovat erilaiset.
Julkisen oikeusapujärjestelmän tarkoituksena on taata kansalaisten
taloudellisesta asemasta riippumaton yhdenvertainen oikeus oikeusapuun
järjestämällä oikeusapua mahdollisuuksien mukaan kaikissa oikeudellisissa
asioissa kaikille sellaisille henkilöille, jotka eivät taloudellisen asemansa
vuoksi kykene itse kokonaisuudessaan vastaamaan tarvitsemansa
oikeusavun kustannuksista ja jotka sen vuoksi kykynsä mukaan osallistuvat
aiheutuviin kustannuksiin. Oikeusturvavakuutus ei sitä vastoin ole
kansalaiselle hänen taloudellisen asemansa perusteella myönnettävä etuus
vaan se perustuu vapaaehtoiseen vakuutussopimukseen, joka on
kattavuudeltaan julkista oikeusapua selvästi suppeampi mutta jota
käytettäessä vakuutetun taloudellisella asemalla ei ole merkitystä. Arviolta
neljäsosa kansalaisista ei kuulu oikeusturvavakuutuksen piiriin, minkä
lisäksi suuri osa varsin tavanomaisista oikeusasioista on suljettu
vakuutuspiirin ulkopuolelle, joten oikeusturvavakuutuksen merkitys meillä
selvästi vielä nykyisinkin on - toisin kuin Ruotsissa - julkista
oikeusapujärjestelmää täydentävä.
Oikeusapujärjestelmälle asetettavat lähtökohdat ja tavoitteet huomioon
ottaen riittävän kattavaa oikeusapujärjestelmää ei Suomessa ole mahdollista
rakentaa nykyisenkaltaisen vapaaehtoisen oikeusturvavakuutuksen varaan,
vaan yhteiskunnan tehtävänä on viime kädessä vastata tarvittavan
oikeusavun järjestämisestä osana sen vastuulle kuuluvan oikeudenhoidon
asianmukaista järjestämistä. Ruotsissa tilanne on tässä suhteessa
olennaisesti toisenlainen, kun siellä lähes kaikki kansalaiset kuuluvat
vapaaehtoisen oikeusturvavakuutuksen piiriin. Oikeusturvavakuutuksen
sisältöön ja kattavuuteen puuttuminen edellyttäisikin vakuutuksen
säätämistä meillä pakolliseksi eli oikeusturvavakuuttamisen järjestämistä
kokonaan uudelle pohjalle. Yhteiskunnallinen kehitys on kuitenkin
pikemminkin suuntautumassa kansalaisten valinnanvapautta suosivaan
suuntaan, minkä lisäksi on aihetta epäillä, olisiko kansalaisten tarvitsema
julkinen oikeusapu nykyistä järjestelmää tehokkaammin ja vähemmin
kustannuksin turvattavissa pakollisin sosiaali- tms. vakuutuksin. Pakolliseen
vakuutukseen pohjautuva oikeusapujärjestelmä oli esillä eräissä Ruotsin
oikeusapujärjestelmää koskevissa esitöissä (SOU 1984:66 s. 61 ja SOU
1995:81 s. 97), mutta sitä ei pidetty siihen liittyvien useiden käytännön
ongelmien johdosta tarkoituksenmukaisena ratkaisuna.
Oikeusturvavakuutusta ei ole säädetty pakolliseksi missään muussakaan
pohjoismaassa eikä ilmeisesti muuallakaan Euroopassa. Siihen ei ole
perusteita Suomessakaan, joten julkinen oikeusapujärjestelmä ja
vapaaehtoinen oikeusturvavakuutus on jatkossakin nähtävä vaihtoehtoisina
ja ainakin eräiltä osin toisiaan täydentävinä järjestelminä.
Vapaaehtoisen oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusavun välisen
suhteen sääntelyä on sitä vastoin pidettävä tarpeellisena. Kysymys on tällä
hetkellä laissa kokonaan sääntelemättä ja sen vuoksi julkisen oikeusavun ja
oikeusturvavakuutuksen välistä suhdetta koskeva oikeustila on epäselvä. Jo
periaatteellisista syistä tärkeää on, että laissa säännellään siitä, mikä
merkitys oikeusavun kustannukset kattavalla vakuutuksella tulisi olla
arvioitaessa oikeutta julkisin varoin kustannettavaan oikeusapuun, kun
kaikkien muidenkin kansalaisen taloudelliseen asemaan vaikuttavien
seikkojen huomioon ottamisesta on varsin yksityiskohtaiset säännökset.
Myös käytännön oikeuselämässä on epäselvyyttä aiheuttanut se, mikä
merkitys julkisen oikeusavun edellytyksiä ja tarvetta harkittaessa tulisi olla
sillä, että hakijalla olisi oikeus saada oikeudellisen apunsa kustannukset tai
suuri osa niistä vakuutuksestaan katettua, samoin kuin se, kumpaa
järjestelmistä olisi pidettävä ensisijaisena ja voiko hakija hyödyntää niitä
kumpaakin, millä edellytyksin ja miltä osin.
Tuomioistuimet eivät käytännössä kiinnitä huomiota
oikeusturvavakuutuksen olemassaoloon maksutonta oikeudenkäyntiä
myöntäessään. Yleinen käsitys kylläkin on, että käytännössä kansalaiset
pyrkivät käyttämään ensisijassa oikeusturvavakuutusta silloin, kun he
voivat valita julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välillä, koska
vakuutuksen kautta avustaja yleensä saa paremman korvauksen
toimenpiteistään. Myöskään vakuutusyhtiöt eivät yleensä edellytä
maksuttoman oikeudenkäynnin tai yleisen oikeusavun hakemista ennen
oikeusturvavakuutukseen turvautumista, mutta eräissä käytännössä
sovellettavissa ehdoissa tätä kuitenkin vaaditaan. Tämän lisäksi käytännössä
on ilmennyt epäselvyyttä siitä, voiko oikeusturvavakuutettu saada sellaiset
kustannuksensa julkisen oikeusavun kautta katetuksi, joita ei vakuutuksesta
korvata. Tulkintaongelmia on aiheuttanut erityisesti se, voiko oikeusapua
saada vakuutusta koskevan omavastuuosuuden kattamiseksi tai
vakuutuskorvauksen enimmäismäärän ylittävien kulujen kattamiseksi.
Korkeimman oikeuden ennakkopäätöstä näistä kysymyksistä ei ole, ja
alemmissa oikeusasteissakin on tiettävästi esiintynyt eri suuntiin meneviä
tulkintoja.
Julkisen oikeusavun tarkoituksen mukaisesti julkiseen
oikeusapujärjestelmään turvautumista on pidettävä perusteltuna
lähtökohtaisesti vain silloin, kun kansalainen ei taloudellisen asemansa
vuoksi kykene itse vastaamaan tarvitsemansa oikeusavun kustannuksista tai
kun hän ei saa niitä muuta kautta katetuiksi. Tästä syystä nyt tehtävä esitys
perustuu siihen lähtökohtaan, että oikeusapua annetaan vain sellaisille
hakijoille, jotka tarvitsevat julkisin varoin kustannettavan oikeusavustajan
palveluita. Yhteiskunnan tukea oikeusapunsa kustantamisessa ei tarvitse
henkilö, jolla on sanotut kustannukset kattava vakuutus. Luontevaa siten on,
että arvioitaessa henkilön kykyä vastata oikeusapunsa kustannuksista
huomioon otetaan myös hänen asiaa mahdollisesti koskeva
vakuutusturvansa. Arvioitaessa kansalaisen oikeutta oikeusapuun kaikki
muutkin hänen taloudelliseen asemaansa vaikuttavat seikat pyritään
ottamaan huomioon, joten johdonmukaista on, että oikeusavusta
päätettäessä oikeusavun kustannukset kattava vakuutusturvakin otetaan
huomioon. Tätä etusijajärjestystä on pidettävä siinäkin mielessä
perusteltuna, että myös julkiseen oikeusapuun oikeutetut henkilöt
rahoittavat vakuutusmaksuillaan oikeusturvavakuutusta. Siksi
periaatteellisestikaan oikeutettua ei ole se, että heiltä evättäisiin
kustantamansa vakuutusturva sillä perusteella, että heidän taloudellinen
asemansa oikeuttaisi heidät myös julkiseen oikeusapuun.
Oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusavun suhde olisi siten perusteltua
säätää pääperiaatteeltaan samankaltaiseksi kuin Ruotsissa. Tämä tarkoittaisi
sitä, ettei oikeusapua myönnettäisi, jos hakijalla on asian kattava
oikeusturvavakuutus. Ehdotuksen mukaan oikeusapua voitaisiin kuitenkin
poikkeustilanteissa myöntää siltä osin kuin kustannukset ylittävät
vakuutusehdoissa asetetun enimmäiskorvausmäärän. Lisäksi oikeusapua
tulisi voida myöntää vakuutuksen omavastuuosuuden kattamiseen silloin,
jos hakija on taloudellisen asemansa perusteella oikeutettu oikeusapuun
korvauksetta. Järjestelmä kannustaisi myös rationaaliseen prosessaamiseen.
2.4.3. Oikeusavun taloudelliset edellytykset
Julkisen oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskevan järjestelmän
rakenne. Yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annettuihin lakeihin pohjautuvan julkisen oikeusapujärjestelmän
peruslähtökohta on se, että etuun oikeutetut määritellään taloudellisten
kriteerien perusteella. Edun saajalta edellytettävää taloudellista asemaa
koskevat kriteerit laissa yleisestä oikeusavusta ja laissa maksuttomasta
oikeudenkäynnistä ovat edelleen vuoden 1973 lakien mukaisessa asussaan:
etuun oikeutettuja ovat ne, jotka eivät vaikeuksitta kykene itse hankkimaan
asiantuntevaa apua oikeudellisissa asioissaan tai kokonaisuudessaan
suorittamaan asian käsittelyn vaatimia menoja. Lakeja säädettäessä ei vielä
pidetty kiinteiden tulo- ja omaisuusrajojen määräämistä mahdollisena,
mutta lailla 1668/1992 lakiin maksuttomasta oikeudenkäynnistä lisättiin
uusi 5 a §, jolla oikeusministeriö valtuutettiin vahvistamaan ne tarkemmat
yleiset perusteet, joiden nojalla edun hakijan taloudelliseen asemaan
vaikuttavia seikkoja oli arvioitava. Tavoitteena oli yhdenmukaistaa
maksuttoman oikeudenkäynnin myöntämiskäytäntöä ja vähentää valtiolle
maksuttomasta oikeudenkäynnistä aiheutuvia kustannuksia. Yleisessä
oikeusaputoiminnassa vastaava järjestelmä oli otettu käyttöön jo vuonna
1982. Oikeusministeriön määräyksissä edun myöntäminen oli riippuvainen
määräyksessä tarkemmin määriteltyjen hakijan kuukausittaisten
käyttövarojen määrästä, ja viimeisimmässä määräyksessä (871/33/95 OM)
nuo oikeusapuetuuksien taloudelliset perusteet oli määritelty yleisen
oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin osalta yhtenevästi. Etuuksien
myöntäminen perustui yksityiskohtaisiin kuukausittaisiin tulo- ja
varallisuustietoihin ja niiden pohjalta suoritettaviin laskelmiin, jotka
vaativat suhteellisen runsaasti työtä. Lisäksi tuomioistuimet saattoivat
joutua tekemään päätöksiä maksuttomasta oikeudenkäynnistä varsin
puutteellistenkin taloudellisten tietojen pohjalta, koska
sosiaaliviranomaisten noudattama käytäntö hakijan tulo- ja
varallisuustietojen vahvistamisessa oli vaihteleva ja kaavakkeet usein hyvin
vajavaisesti täytettyjä.
Nykyisten yleisestä oikeusavusta annetun lain 4 §:n 2 momentin ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 5 a §:n mukaan asetuksella
säädetään ne yleiset perusteet, joiden nojalla hakijan kuukausittaisia
käyttövaroja, omaisuutta, elatusvelvollisuutta ja muita taloudelliseen
asemaan vaikuttavia seikkoja on arvioitava harkittaessa oikeusavun tai
maksuttoman oikeudenkäynnin myöntämistä ja siitä perittävää korvausta.
Voimassa oleva mainittuun asetukseen pohjautuva järjestelmä perustuu ns.
nettotulolaskelmaan, jonka tarkoituksena on osoittaa hakijan tosiasiallinen
maksukyky välttämättömien menojen vähentämisen jälkeen. Järjestelmää
kaavamaistettiin entisestään sisällyttämällä nettotulorajataulukkoon
keskimääräiset kuukausittaiset menot. Oikeusapu-uudistuksen yhteydessä
oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskeva selvittelytyö siirrettiin myös
maksuttoman oikeudenkäynnin osalta sosiaaliviranomaisilta
oikeusaputoimistoille.
Julkisen oikeusavun kohdentuminen ja järjestelmän uudistamistarve.
Yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä annettuihin
lakeihin pohjautunut julkinen oikeusapujärjestelmä on perinteisesti selkeästi
suunnattu varattomille ja vähävaraisille. Näin oli asia jo ennen kiinteiden
tulo- ja omaisuusrajojen omaksumista ja sama oli tilanne oikeusministeriön
vahvistamaan käyttövarataulukkoon perustuneessa järjestelmässä.
Myös voimassa oleva järjestelmä perustuu mainittuihin lähtökohtiin.
Nykyisen asetuksen mukaan oikeusapua ei myönnetä, jos yksinäisen
henkilön nettotulo ylittää 6 000 markkaa ja avioliitossa elävän puolison
nettotulo 5 000 markkaa puolisoa kohden. Mainittu 6 000 markan
nettotuloraja ylittyy yksinäisellä henkilöllä (Helsingissä) alle 8 500 markan
bruttokuukausiansioilla oletuksin, että asumiskulut eivät ylitä
taulukoinnissa kaavamaisesti huomioitua 1 500 markkaa kuukaudessa.
Yksinäinen henkilö voi nykyisin päästä julkisten oikeusapupalveluiden
piiriin n. 2 500 markkaa suuremmilla bruttokuukausituloilla kuin
aikaisemmin. Julkinen oikeusapujärjestelmä on siten viimeksi toteutetun
uudistuksen jälkeen hieman laajempien kansalaispiirien ulottuvilla kuin
aikaisemmin ja korvauksetta oikeusapuedun saa nykyisin osapuilleen
samanlaisilla taloudellisilla edellytyksillä kuin aikaisemmin.
Nettotulotaulukon porrastus on aiempaan käyttövarataulukkoon verrattuna
hieman loivempi ja se ulottuu hieman suurempituloisiin kuin aikaisemmin.
Nykyiselläänkin julkisen oikeusapujärjestelmän ulkopuolelle kuitenkin
joutuu esimerkiksi yksinäinen henkilö vain noin 8 500 markan
bruttokuukausituloilla ja täysin maksuttomaan etuuteen oikeutetun ja
järjestelmän ulkopuolelle joutuvan henkilön nettotulojen ero on tälläkin
hetkellä vain 2 100 markkaa. Nykyisenkin järjestelmän mukainen,
nettotuloihin perustuva porrastus on siis edelleen varsin jyrkkä ja johtaa
etuuden saamatta jäämiseen jo verraten alhaisissa tuloluokissa.
Oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunnan toimeksiannosta tehdyn
selvityksen (oikeusministeriön oikeushallinto-osaston julkaisu 3.9.1999 /
Raimo Ahola) mukaan tällä hetkellä arviolta noin 44 prosenttia
kotitalouksista kuuluu tulojensa puolesta oikeusavun piiriin. Tämä
merkitsee, että nykyisin vain osa ns. keskituloisista on oikeusavun piirissä.
Oikeusapujärjestelmän ja ehkä koko oikeudenkäyntimenettelyn suurimpana
epäkohtana onkin pidetty ns. prosessikynnyksen nousemista eli sitä, ettei
kaikilla kansalaisilla ja erityisesti ns. keskituloisilla ole
oikeudenkäyntikulujen huomattavan nousun vuoksi juurikaan
mahdollisuuksia perätä oikeuksiaan tuomioistuimessa.
Vuonna 1995 kantajan vaatimien kulukorvausten keskiarvo pääkäsittelyyn
edenneissä riita-asioissa oli 21 355 markkaa ja vastaajan vaatimien 19 741
markkaa. Korvattavaksi tuomittujen kulukorvausten keskiarvo oli 18 912
markkaa ja mediaani 13 835 markkaa. Oikeudenkäyntikuluvaatimukset
olivat alioikeusuudistuksen myötä kasvaneet noin kolmanneksella
alioikeusuudistusta edeltävään aikaan verrattuna (vertailuvuosi 1993).
Kasvusta noin 20 prosenttia selittyy arvonlisäverouudistuksella, joten
arvonlisäveron vaikutuksen ylittävältä osin kasvua oli n. 10 %.
Helmikuussa 1997 suoritetun otantatutkimuksen mukaan kulukorvausten
keskiarvo oli noussut jo 26 745 mk:aan (mediaani 16 443 markkaa).
Samaan aikaan eli alioikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen heti vuodesta
1994 lähtien riita-asioiden lukumäärät ovat jyrkästi laskeneet: Kun laajoja
riita-asioita saapui käräjäoikeuksiin vielä vuonna 1994 yhteensä 15 567
kappaletta, niitä saapui vuonna 1997 enää yhteensä 9 870 kappaletta,
vuonna 1998 yhteensä 9 356 kappaletta ja vuonna 1999 yhteensä 8 722.
Juttumäärien vähenemisen on arveltu johtuneen suurelta osin siitä, että kun
1990-luvun alkupuolella juttumäärät olivat lisääntyneet laman myötä,
asiamäärät jälleen laskivat laman aiheuttamien juttujen tultua käsitellyiksi.
Laajojen riita-asioiden lukumäärät ovat kuitenkin viime vuosina pudonneet
enemmän kuin pelkästään taloudellisten kehityksen perusteella voisi
odottaa.
Myös oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen riitaprosessiuudistuksen arviointia
koskenut tutkimus 154/1998 tukee käsitystä, jonka mukaan nimenomaan
yksityishenkilöiden prosessikynnys olisi riita-asioissa alioikeusuudistuksen
myötä noussut. Tutkimuksessa tutkittiin mm. tuomareiden, asianajajien ja
yleisten oikeusavustajien kokemuksia ja käsityksiä uudesta
alioikeusmenettelystä. Noin neljä viidesosaa asianajajista ja yleisistä
oikeusavustajista sekä tuomareista noin kolme neljäsosaa oli sitä mieltä, että
yksityishenkilöiden prosessikynnys oli noussut. Keskeisenä syynä tähän
pidettiin tutkimuksessa sitä, että viimeaikaisten muutosten seurauksena
taloudellinen riski oikeudenkäynnistä oli korostunut.
Oikeudenkäynnistä aiheutuvaa taloudellista riskiä lisäsi erityisesti se, että
oikeusturvavakuutusten ehdot vuodesta 1995 alkaen muutettiin siten, että
vastapuolelle maksettavaksi tuomittuja oikeudenkäyntikuluja ei enää
vakuutuksesta korvattu. Muutoksen takana oli muun muassa pyrkimys
välttää turhia oikeudenkäyntejä ja tuomioistuinten ruuhkautumista.
Edellä mainitusta syystä aiemmin siviiliprosessiuudistusta seurannut
oikeudenkäyntikulujen kasvu on siten ollut omiaan nostamaan
yksityishenkilön kynnystä saattaa riita-asiaansa tuomioistuimen
käsiteltäväksi. Prosessikynnyksen liiallista nousemista koskeva ongelma
koskettaa juuri sellaisia yksityishenkilöitä, jotka eivät ole oikeutettuja
valtion varoista kustannettavaan oikeusapuun vaan jotka joutuvat
kustantamaan tarvitsemansa oikeusavun itse. Viimeisimmän uudistuksen
seurauksena oikeusapuetuus tosin voidaan saada osakorvausta vastaan
jonkin verran entistä korkeammilla tuloilla. Julkinen oikeusapujärjestelmä
oli kuitenkin alunperinkin suunnattu vain varattomille ja vähävaraisille,
eivätkä vuonna 1998 toteutetut laajennukset ole merkinneet tässä suhteessa
suurta muutosta, vaan järjestelmän piiriin kuuluvat edelleenkin vain
verraten vähävaraiset. Kun oikeudenkäyntikustannukset lisäksi ovat
samanaikaisesti nousseet, oikeusapujärjestelmän ulkopuolelle jääneiden
tilanteen voidaan arvioida pikemminkin entisestään vaikeutuneen.
Mainitun ongelman on katsottu kulminoituvan ns. keskituloisiin. On
katsottu, että keskituloisilla ei oikeudenkäyntien kallistumisen vuoksi ole
enää taloudellisia mahdollisuuksia viedä asiaansa tuomioistuimeen.
Kansalaisten oikeusturva ei saisi olla riippuvainen siitä, missä määrin he
ovat oikeudellisissa asioissaan valmiita taloudellisen riskin ottamiseen, ja
juuri julkisen oikeusapujärjestelmän tehtävänä on tasoittaa oikeusapuun
liittyviä kansalaisten taloudellisia riskejä. Vaikka oikeudenkäyntiin
liittyvien kustannusten kohoamisen vuoksi aikaisempaa suurempi osa
kansalaisista ei nykyisellään kykene selviytymään oikeusavustaan
aiheutuvista kustannuksista ilman yhteiskunnan tukea, voimassa olevien
tulorajojen johdosta kuitenkin vain alle puolet kansalaisista on oikeutettu
julkiseen oikeusapuun. Oikeudenkäyntikustannusten nykyinen taso
huomioon ottaen tavoitteena tulisi olla se, että julkinen oikeusapu muuttuisi
vain vähävaraisille suunnatusta oikeudesta perusoikeudeksi sellaisille
kansalaisille, joiden voidaan katsoa tosiasiassa olevan julkisin varoin
kustannettavan oikeusavun tarpeessa.
Vuoden 1998 oikeusapu-uudistuksen yhteydessä lakivaliokunta edellyttikin
selvitettäväksi, miten oikeudenmukainen oikeudenkäynti saadaan myös
keskituloisten ulottuville, ja katsoi, että ainakin osakorvausta vastaan
oikeusapua pitää voida myöntää nykyistä huomattavasti laajemmalle
väestöryhmälle. Valiokunnan mielestä tavoitteena tulisi olla, että oikeusapu
muuttuu kansalaisoikeudeksi. Lakivaliokunnan asettaman tavoitteen
saavuttaminen edellyttää sitä, että julkiseen oikeusapuun oikeuttavia
tulorajoja nostetaan selvästi nykyisestä. Perusteltua kuitenkin on, että
kansalaiset edelleen kykyjensä mukaan osallistuvat oikeudellisesta avustaan
aiheutuviin kustannuksiin, koska julkisen oikeusapujärjestelmän
tarkoituksena on vastata oikeusavun kustannuksista vain siltä osin kuin
kansalaiset eivät itse kykene suoriutumaan tarvitsemansa oikeusavun
menoista. Myös julkisesta oikeusavusta aiheutuvien menojen pitäminen
hyväksyttävällä tasolla edellyttää kansalaisten osallistumista kykyjensä
mukaan oikeusapunsa rahoittamiseen. Tämän vuoksi julkiseen oikeusapuun
oikeutettujen piirin laajentaminen olisi toteutettava parantamalla
kansalaisten mahdollisuuksia saada oikeusapua nimenomaan
omavastuuosuutta vastaan.
Oikeusapua koskeva omavastuujärjestelmä on lisäksi nykyisellään eräiltä
osin rakenteeltaan sellainen, ettei se ole riittävässä määrin omiaan
kannustamaan oikeusavun saajaa rationaaliseen prosessaamiseen. Julkisen
oikeusavun saajalla ja hänen avustajallaan ei aina ole tarvetta pitää
oikeusavun kustannuksia asian laatuun nähden järkevällä tasolla. Nykyisen
järjestelmän ongelma nimittäin on, että silloin, kun oikeusavun
kustannukset maksetaan julkisista varoista, oikeusavun saajalla ja hänen
avustajallaan ei ole intressiä huolehtia kustannusten pysymisestä asiallisella
tasolla samalla tavoin kuin silloin, kun oikeusavun saaja maksaa
kustannukset itse. Tämä johtuu ensinnäkin siitä, että nykyisin valtio vastaa
myös mahdollisen omavastuuosuuden maksamisesta avustajalle ja perii
vasta jälkikäteen omavastuun oikeusavun saajalta, jolloin omavastuun
maksuvelvollisuus näyttäytyy oikeusavun saajalle varsin etäisenä
velvoitteena ja kustannukset aiheuttavista avustajan toimenpiteistä erillisenä
seuraamuksena. Toiseksi oikeusavun saajan omavastuille on määritelty
maksimimäärä, joka on nettokuukausitulon kolminkertainen määrä.
Omavastuun enimmäismäärän täytyttyä tarvetta pitää oikeusavusta
aiheutuvat kustannukset kurissa ei enää ole valtion vastatessa ylimenevästä
osuudesta kokonaisuudessaan. Käytännössä onkin voitu toisinaan havaita,
että silloin, kun oikeusavusta aiheutuvat kustannukset maksetaan valtion
varoista, oikeudenkäyntiä pyritään paisuttamaan perusteettomasti ja
kustannuksista välittämättä. Samansuuntaiset vaikutukset on myös sillä,
ettei valtion kustantamalle oikeusavulle ole asetettu mitään ylärajaa. Tästä
aiheutuu kustannuksia paitsi valtiolle myös vastapuolelle. Näistä syistä
myös oikeusavun omavastuujärjestelmää tulisi kehittää oikeusapuasiakkaan
kustannustietoisuutta elävöittävään suuntaan.
2.4.4. Oikeusapua koskeva päätöksenteko ja muutoksenhaku
Hallituksen esitys 132/1997. Hallituksen esityksessä 132/1997 ehdotettiin
yleistä oikeusapua ja maksutonta oikeudenkäyntiä koskevien järjestelmien
yhtenäistämistä luomalla yksi yhtenäinen oikeusapujärjestelmä, joka olisi
koskenut oikeusapua sekä tuomioistuinasioissa että muissa oikeudellisissa
asioissa. Hallituksen esityksen mukaan oikeusapupäätös olisi aina ensin
tehty oikeusaputoimistossa mutta tuomioistuin olisi voinut käsittelemässään
asiassa hakijan pyynnöstä myöntää oikeusapua, jos oikeusaputoimisto olisi
hylännyt hakemuksen lähinnä oikeusavun muiden kuin taloudellisten
edellytysten puutteen perusteella. Tuomioistuimen päätökseen ei olisi
saanut hakea muutosta vaan siihen olisi pitänyt hakea oikaisua
oikeusaputoimistosta ja muutosta hallintolainkäytön järjestyksessä.
Tuomioistuimen ratkaisua koskevaa valituskieltoa ehdotettiin rinnakkaisten
muutoksenhakemusten välttämiseksi.
Lakivaliokunnan kannanotot. Lakivaliokunta katsoi (LaVM 17/1997 vp s.
3), ettei ehdotettu päätöksentekojärjestelmä, jossa tuomioistuimen
oikeusapuasiassa tekemään päätökseen voitaisiin hakea oikaisua
hallintoviranomaiselta (so. oikeusaputoimistolta), turvannut oikeuslaitoksen
riippumattomuutta, minkä lisäksi muutoksenhakujärjestelmän epäiltiin
olleen perustuslain - ilmeisestikin hallitusmuodosta ilmenevän
instanssijärjestyksen - vastainen. Lakivaliokunnan mietinnön mukaisesti
eduskunta ei yhtenäistänyt järjestelmiä vaan jätti ne erillisinä voimaan.
Lakivaliokunta piti tärkeänä sitä, että tuomioistuinkäsittelyyn vaikuttavilta
osin tuomioistuimella on lopullinen sananvalta oikeusapua koskevissa
kysymyksissä. Lakivaliokunta perusteli oikeusaputoimistojen ja
tuomioistuinten toimivallan päällekkäisyyttä seuraavilla näkökohdilla:
Tavoitteena oli lisätä yleisen oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin
myöntämistä osakorvausta vastaan. Tavoitteena oli myös vapauttaa
tuomioistuimet niitä rasittavien hallinnollisten tehtävien hoitamisesta.
Yleisillä oikeusavustajilla oli kokemusta oikeusavun myöntämisestä niin,
että hakijalle määrätään omavastuuosuus kustannuksista. Tuomioistuimet
eivät olleet juurikaan käyttäneet tätä mahdollisuutta maksuttomissa
oikeudenkäynneissä. Yleisillä oikeusavustajilla olisi hyvät valmiudet
hakijoiden taloudellisten edellytysten selvittämiseen. Tuomioistuimet
puolestaan pystyisivät viime kädessä parhaiten määrittelemään oikeusavun
oikeudellisen tarpeen. Usein on yksiselitteistä, minkälaiset hakijan
taloudelliset edellytykset ovat ja minkälainen on hakijan oikeudellisen avun
tarve. Siten olisi tarkoituksenmukaista, että yleinen oikeusaputoimisto voisi
myöntää yleistä oikeusapua niin, että tarvittaessa asia voidaan hoitaa myös
tuomioistuinkäsittelyn osalta. Tuomioistuimella olisi kuitenkin
mahdollisuus muuttaa oikeusavun päätöstä avustajan määräämisen osalta.
Nykyinen järjestelmä. Lakivaliokunnan mietinnön pohjalta vuonna 1998
toteutetun osittaisuudistuksen yhteydessä yleistä oikeusapua ja maksutonta
oikeudenkäyntiä koskevien järjestelmien sisältöä ja laajuutta yhtenäistettiin,
mutta voimaan edelleen jäi kaksi erillistä oikeusapujärjestelmää, joiden
puitteissa etuuden myöntämisestä päätetään: valtion oikeusaputoimistot
päättävät yleisen oikeusavun myöntämisestä ja tuomioistuimet
maksuttomasta oikeudenkäynnistä. Muissa kuin tuomioistuimissa
käsiteltävissä asioissa oikeusavusta päätetään oikeusaputoimistossa.
Tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa oikeusavusta voi päättää sekä
oikeusaputoimisto yleisestä oikeusavusta annetun lain nojalla että pääasiaa
käsittelevä tuomioistuin maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain
nojalla. Uudistuksen yhteydessä mahdollistettiin se, että myös
oikeusaputoimistosta voidaan määrätä ns. yksityinen avustaja
oikeudenkäyntiin. Toimivalta määrätä yksityinen avustaja tuomioistuimessa
käsiteltävään asiaan kuuluu kuitenkin yksinomaan tuomioistuimelle sen
jälkeen, kun asiassa on aloitettu suullinen valmistelu tai pääkäsittely.
Oikeusapua koskeva muutoksenhakujärjestelmä on hallintolainkäytön
puolella siten epäyhtenäinen, että oikeusaputoimiston yleisestä oikeusavusta
annetun lain nojalla tekemiin päätöksiin saadaan hakea muutosta
oikaisuvaatimuksen jälkeen hallinto-oikeudelta ja sen päätökseen edelleen
korkeimmalta hallinto-oikeudelta valituslupaa pyytämättä (laki yleisestä
oikeusavusta 27 § ja hallintolainkäyttölaki 9 §). Myös maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain nojalla ennen pääasian ratkaisemista
tehtyihin hallinto-oikeuden päätöksiin saadaan hakea muutosta valituslupaa
pyytämättä (laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä 23 § 1 momentti ja
KHO 25.8.1999/2170), kun taas pääasian yhteydessä annettuihin päätöksiin
haettaneen muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiaan (24 §). Kun
valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksiin on asiasta riippuen voitu
rajoittaa valituskielloilla tai valitusluvilla, muutoksenhakuoikeus
määräytyisi nykyisin osittain sen mukaan, ratkaiseeko hallinto-oikeus
oikeusapua koskevan kysymyksen ennen pääasiaa vai sen yhteydessä.
Käytännössä maksuttoman oikeudenkäynnin hakemus pyritään
ratkaisemaan ennen pääasiaa ainakin silloin, kun asiassa tulee
toimitettavaksi suullinen käsittely. Muutoksenhakuoikeuden ei kuitenkaan
tulisi olla riippuvainen siitä, ratkaistaanko oikeusapua koskeva hakemus
vasta pääasian yhteydessä vai jo sitä ennen tai muusta vastaavasta
sattumanvaraisesta seikasta. Kysymys muutoksenhausta hallinto-oikeuden
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain nojalla antamaan
päätökseen silloin, kun pääasiasta valittaminen edellyttää valituslupaa tai
siihen liittyy valituskielto, on epäselvä ja oikeuskäytäntö epäyhtenäinen.
Asiaa ei pohdittu vuonna 1998 toteutetun uudistuksen yhteydessä, jolloin
maksuton oikeudenkäynti ulotettiin koskemaan kaikkia hallinto-oikeudessa
käsiteltäviä asioita.
Lakivaliokunnan edellä mainitun uudistuksen yhteydessä esittämän kannan
mukaan tavoitteena asian jatkovalmistelussa tulisi edelleen olla se, että
kahdesta erillisestä oikeusapujärjestelmästä päästäisiin yhteen
järjestelmään. Valmistelun yhteydessä tulisi perustuslain säännökset ja
ihmisoikeussopimusten määräykset huomioon ottaen selvittää, miten
oikeusaputoimistojen ja tuomioistuinten erilaiset näkökulmat ja painopisteet
sovitetaan yhteen.
2.4.5. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja avustajan kelpoisuusvaatimukset
Lähtökohta. Oikeudenkäyntiasiamiehien ja -avustajien
kelpoisuusvaatimuksia koskevia säännöksiä on kohdasta 2.1.7. ilmenevin
tavoin useassa eri laissa. Perussäännös on oikeudenkäymiskaaren 15 luvun
2 §:ssä, jonka mukaan oikeudenkäynnissä käytettävältä asiamieheltä ja
avustajalta ei edellytetä oikeustieteellistä tutkintoa, vaan toimeen on
kelpoinen kuka tahansa siihen sopivaksi ja kykeneväksi katsottava.
Vastaavansisältöinen säännös on hallintolainkäyttölain 20 §:ssä.
Hallituksen esitys 132/1997. Hallituksen esityksessä oikeusapulaiksi
julkisista varoista kustannettavien avustajien kelpoisuusvaatimukset
esitettiin yhtenäistettäväksi. Hallituksen esityksessä katsottiin, että koska
puolustaja, asianomistajan oikeudenkäyntiavustaja ja ehdotetun
oikeusapulain nojalla määrättävä avustaja ovat julkisin varoin
oikeudenkäyntiä varten kustannettuja lainopillisia asiantuntija-avustajia,
tehtävät voitaisiin rinnastaa keskenään, joten näihin tehtäviin määrättäville
voitaisiin asettaa samat kelpoisuusvaatimukset, joiden avulla turvataan
järjestelmien laatua. Kelpoisuusvaatimuksia ehdotettiin tiukennettavaksi
niin, että avustajaksi olisi voitu määrätä vain asianajaja, asianajotoimiston
avustava lakimies tai yleinen oikeusavustaja ja erityisestä syystä muu
oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut henkilö (HE:n oikeusapulaki
8 § 1 momentti ja ROL 2 luvun 2 §). Hallituksen esitys sai tältä osin
voimakasta kritiikkiä siksi, että sen katsottiin tosiasiassa merkitsevän
asianajajamonopolia.
Lakivaliokunnan kannanotot. Hallituksen esityksestä 132/1997 antamassaan
mietinnössä lakivaliokunta viittasi siihen, että oikeudenkäyntiasiamiehiä ja
oikeusavustajia koskevia säännöksiä on useissa eri laeissa ja että jo pelkkä
säännösten perusasetelma eli se, vaaditaanko oikeudenkäyntiasiamieheltä
oikeustieteellistä tutkintoa vai ei, vaihtelee pykälittäin. Lakivaliokunta piti
kyseenalaisena, oliko ehdotettu kelpoisuusvaatimusten kiristäminen
suomalaisen perinteen huomioon ottaen ihmisoikeussopimusten mukainen.
Lakivaliokunta piti välttämättömänä, että oikeudenkäyntiasiamiestä ja
oikeudenkäyntiavustajia koskevat säännökset otetaan tarkasteltaviksi yhtenä
kokonaisuutena siten, että ihmisoikeussäännökset, prosessin
laatuvaatimukset ja kilpailulainsäädännön näkökohdat yhteen sovittaen
säännökset uudistetaan ja saatetaan ajan tasalle.
Suomalainen perinne. Suomalaiseen perinteeseen on kuulunut asianosaisen
oikeus valita oikeudenkäyntiasiamiehekseen ja -avustajakseen
luottomiehensä ilman, että tämän kelpoisuudelle olisi asetettu juurikaan
vaatimuksia. Järjestelmäämme ei ole käytännössä kuulunut
asianajajamonopoli juuri missään muodossa eikä asiamieheltä tai
avustajalta edellytetä edes oikeudellista koulutusta. Järjestelmämme on
eurooppalaisessa vertailussa poikkeuksellinen: Ruotsia lukuunottamatta
muissa Euroopan Unionin valtioissa on tuomioistuinasioissa omaksuttu
asianajajamonopoli ainakin jossain muodossa ja eräissä myös
asianajajapakko. Asianajajapakkoa ei ole lähinnä käytännön syistä pidetty
tarkoituksenmukaisena.
Nykyisellään tilanne on mainituissa suhteissa olennaisesti toinen.
Asianajajia ja muita asianajotoimintaa harjoittavia lakimiehiä on saatavilla
ympäri maata. Myös oikeudenkäyntimenettelyn asianosaiselle ja tämän
avustajalle asettamat vaatimukset ovat jäljempänä kuvatulla tavalla
olennaisesti muuttuneet. Meillä vallitsevaa asianajon vapautta ja siihen
kuuluvaa jokamiehen asianajo-oikeutta, joka siis on eurooppalaisessa
katsannossa varsin poikkeuksellinen, onkin oikeuskirjallisuudessamme
kuvattu hyvän oikeudenhoidon ja kuluttajansuojaa koskevien vaatimusten
kannalta vähemmän onnistuneeksi ratkaisuksi (Virolainen, Lainkäyttö,
1995, s. 542). Koska oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävänä on
päämiehensä avustaminen nimenomaan oikeudellisissa kysymyksissä,
häneltä olisi jo lähtökohtaisesti luontevaa edellyttää perehtyneisyyttä juuri
näihin kysymyksiin ja niiden riittävää hallitsemista.
Prosessin asettamat laatuvaatimukset. Lainsäädäntö on paisunut sekä
kansallisella että kansainvälisellä tasolla ja oikeusongelmat ovat entisestään
monimutkaistuneet niin, että oikeusasioiden hoitaminen vaatii aikaisempaa
enemmän ja entistä syvällisempää oikeudellista erityisasiantuntemusta.
Oikeudellisen sääntelyn mutkikkuudesta ja monisäikeisyydestä seuraa, että
oikeusjärjestyksen yksityiskohtia tuntemattoman saattaa
yksittäistapauksessa olla vaikeaa päästä aineellisen lainsäädännön hänelle
takaamiin oikeuksiin ilman pätevää oikeudellista apua.
Tuomioistuimissa käsiteltävien oikeusasioiden osalta tähän suuntaan on
ollut omiaan vaikuttamaan viime vuosikymmenellä toteutetut
oikeudenkäyntimenettelyä koskevat uudistukset. Yksinkertaiset
oikeusasiansa asianosaiset kykenevät nykyisinkin hoitamaan itse.
Vaikeammissa asioissa nykyaikainen ali- ja hovioikeusmenettely ja niissä
noudatettava suullisuus-, välittömyys- ja keskitysperiaate sekä asianosaisten
menettelyvelvollisuuksia korostavat käsittely- ja akkusatorinen menetelmä
sitä vastoin asettavat sekä asianosaisille että näiden avustajille entistä
suurempia vaatimuksia oikeudenkäynnissä. Nykyaikaisessa prosessissa
asianosaiset joutuvat varsin pitkälle itse vastaamaan asiansa kannalta
merkityksellisen aineiston hahmottamisesta, hankkimisesta ja oikeudelle
esittämisestä sekä ylipäätään asiansa esittämisestä ja oikeudenkäynnin
eteenpäin viemisestä. Tämän kehityksen seurauksena pätevän oikeusavun
tarve ja oikeusavustajalle asetettavat vaatimukset ovat kasvaneet niin, että
ilman oikeudellista asiantuntemusta oikeusavustajan on entistä vaikeampi
selviytyä tehtävästään asianmukaisesti.
Oikeudellisen avun pätevyys ei ole tärkeätä yksinomaan palvelua
tarvitsevan oikeusturvan toteutumisen kannalta. Myös tuomioistuinten työn
sujuvuuden ja onnistumisen kannalta on keskeistä, että asianosainen saa
asiansa laajuuden ja vaikeuden edellyttämää asiantuntevaa oikeusapua.
Vähänkin laajemmissa ja vaikeammissa asioissa uudistetun
prosessimenettelyn asianmukainen sujuvuus valmisteluineen ja
pääkäsittelyineen käytännössä edellyttää asianosaisten puolesta toimivia
päteviä avustajia. Kun pätevä oikeusavustaja huolehtii asianmukaisesti
asianosaisen eduista oikeudenkäynnin eri vaiheissa, tuomioistuin vapautuu
sille kuulumattomista tehtävistä ja voi keskittyä päätehtäväänsä eli asian
ratkaisemiseen.
Kuluttajansuojaa koskevat näkökohdat. Jo asianajajalain säätämiseen
johtaneessa hallituksen esityksessä kiinnitettiin huomiota niihin epäkohtiin,
jotka johtuvat siitä, että "lainoppineiden asianajajien ohella erilaisten
asianajotehtävien hoitajina toimii henkilöitä, joilla ei ole riittävää tietoa
lakiemme sisällöstä ja jotka tästä syystä tuottavat heihin turvautuneille
kansalaisille vahinkoja" (HE 3/1958 vp s. 5). Kelpoisuuskysymyksen
arvioinnissa kuluttajansuojanäkökulma onkin varsin keskeisessä asemassa.
Kuluttajan kannalta on tärkeää nimenomaan se, että hänellä olisi
mahdollisuus mahdollisimman pätevään oikeusapuun kohtuullisin
kustannuksin, ja juuri tähän tavoitteeseen kiteytyy koko julkisen
oikeusapujärjestelmän keskeinen idea. Varsinkin julkisin varoin
kustannettavien avustajien tulisi täyttää korkeat laatuvaatimukset, koska
valtion voidaan katsoa tietyllä tavalla vastaavan määräämänsä ja
kustantamansa avustajan pätevyydestä. Juuri kelpoisuusvaatimusten
tarkoituksena on yleisesti ja myös oikeudenkäyntiavustajien kohdalla taata
palveluiden laatutasoa. Myös kuluttajansuojan näkökulmasta
vähimmäisvaatimus siten on se, että oikeudenkäyntiasiamiehellä ja -
avustajalla on tehtävän hoitamisen kannalta riittävää oikeudellista
asiantuntemusta.
Kilpailunäkökohdat. Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on todennut, ettei
asianajajamonopolissa ole oikeudellisessa mielessä kysymys EY:n
perustamissopimuksessa tarkoitetusta kilpailunrajoituksesta. Hallituksen
esityksestä 132/1997 antamassaan lausunnossa Kilpailuvirasto kuitenkin
yhtyi lakiasiaintoimistojen esittämään kritiikkiin, jossa katsottiin, että
ehdotettu julkisin varoin kustannettavien avustajien kelpoisuusvaatimuksen
tiukentaminen pääsääntöisesti asianajajiin rajoittaisi
elinkeinonharjoittamismahdollisuuksia huomattavasti ja johtaisi hintojen
nousuun; säädösehdotuksen seurauksena asianajajaliitto saisi käytännössä
määräävän markkina-aseman. Tämän vuoksi olisi kiinnitettävä huomiota
asianajajaliiton jäsenyysehtojen ja valvontatoiminnan kohtuullisuuteen ja
tasapuolisuuteen. Kilpailuviraston lausunnossa katsottiin, että riittäviä
perusteluja nykykäytännön tiukentamiselle ei ollut. Lausunnossa esitettiin
vielä, että ammatillinen valvonta tulisi siirtää elinkeinonharjoittajien
yhteenliittymänä pidetyltä asianajajaliitolta oikeusaputoimistoille ja
tuomioistuimille.
Kilpailuvirasto siten rinnastaa asianajajaliiton ammattijärjestöön, jonka
tarkoituksena on jäsentensä yhteisten ammatillisten etujen edistäminen.
Käsitys ei vastaa julkisoikeudellisen asianajajaliiton asemaa
oikeudenhoidon orgaanina. Oikeusministeriön vahvistamien sääntöjen
mukaan asianajajaliiton ensisijainen tarkoitus on jäsentensä ammattitaidon
ja vastuuntunnon ylläpitäminen ja kohottaminen. Kilpailuviraston näkemys
poikkeaa tässä myös EY-tuomioistuimen päätöksestä, jossa asianajajaliittoa
vastaavien järjestöjen käyttämä julkinen valta katsotaan
kilpailuoikeudellisesti ratkaisevaksi. EY-tuomioistuimen kannan mukaan
Suomen Asianajajaliittoa on pidettävä julkisoikeudellisena yhdistyksenä,
jonka kohdalla julkisoikeudellisuus ilmenee muun muassa asianajajaksi
hyväksymisessä ja asianajajien ammatillisessa valvonnassa. Asianajajaksi
on nimittäin hyväksyttävä jokainen, joka täyttää asianajajalaissa ja
oikeusministeriön päätöksellä asianajajaliitolle hyväksytyissä säännöissä
määrätyt kelpoisuusehdot. Asianajajaliitto ei voi vaikuttaa asianajajien
lukumäärään. Asianajajaksi ryhtyminen on vapaaehtoista eikä
asianajajalaista johdu muuta erioikeutta kuin oikeus käyttää asianajajan
ammattinimitystä. Kun ammattinimitykseen sisältyy lain asettama
kelpoisuus eivätkä asianajajat voi rajoittaa keskinäistä kilpailuaan, on kyse
asianajajajärjestelmän kuluttajansuojelullisesta ja kilpailuoikeudellisesta
ytimestä. Ammatillisen valvonnan uskominen asianajajaliiton tapaiselle
järjestölle puolestaan noudattaa Yhdistyneissä Kansakunnissa ja ETYK:ssä
sekä Euroopan Neuvostossa annettuja suosituksia. Jäsenyysasioissa sekä
valvonta- ja kurinpitoasioissa asianajajaliiton piirissä tehtyjen ratkaisujen
kohtuullisuutta ja tasapuolisuutta valvovat Valtioneuvoston oikeuskansleri
ja valitusasteena Helsingin hovioikeus.
Selvää on, että kelpoisuusvaatimusten suhteen omaksuttavilla ratkaisuilla
voi olla merkittäviä vaikutuksia alan nykyisiin kilpailuolosuhteisiin.
Kelpoisuusvaatimusten kiristäminen johtaisi toimeksiantojen
keskittymiseen kelpoisuusvaatimukset täyttäville ja kelpoisuusvaatimusten
ulkopuolelle jäävien elinkeinonharjoittamisen mahdollisuuksien
kaventumiseen vastaavasti. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan
palveluita tarjoavat ammattimaisesti lähinnä oikeustieteellisen koulutuksen
saaneet henkilöt. Jos muut lakimiehet kuin asianajajat suljettaisiin
kelpoisuusvaatimusten ulkopuolelle, heidän ammatinharjoittamisensa kävisi
useassa tapauksessa mahdottomaksi, jos he eivät enää olisi kelpoisia
avustamaan päämiehiään tuomioistuimissa. Tämä merkitsisi myös
asiakkaiden valintamahdollisuuksien kaventumista vastaavasti ja sitä, että
osa oikeusapupalveluiden tarvitsijoista ei voisi turvautua lakimieheen, jota
kohtaan hän tuntee aiempien kokemustensa perusteella luottamusta.
Asianajotoiminnassa päämiehen ja asiamiehen välinen luottamus on
toiminnan keskeisiä kulmakiviä.
Lausuttu koskee myös julkisin varoin kustannettavien avustajien
kelpoisuuden sääntelyn vaikutuksia. Jos muut lakimiehet kuin asianajajat
suljettaisiin julkisten oikeusapupalvelun tarjoajien ulkopuolelle, tällä olisi
huomattavaa merkitystä erityisesti niille asianajajaliittoon kuulumattomille
lakimiehille, jotka nykyisin hoitavat paljon maksuttomia oikeudenkäyntejä:
vuonna 1999 muut lakimiehet kuin asianajajat hoitivat noin neljänneksen eli
yhteensä 6 310 kappaletta maksuttomista oikeudenkäynneistä käräjä- ja
hovioikeuksissa, ja nämä merkitsivät yhteensä yli 47 miljoonan markan
tuloja näille lakimiehille laskettuna ko. vuonna heille maksetun
keskimääräisen palkkion mukaan. Julkisen oikeusapujärjestelmän
laajentamisen seurauksena nykyistä suurempi osa toimeksiannoista
hoidettaisiin kokonaan tai osittain julkisen oikeusavun kautta.
Kelpoisuuden rajaamisesta vain asianajajiin saattaisi aiheutua
haittavaikutuksia myös pyrittäessä asianajajan ammattiin. Jos
asianajotehtävät jaetaan tuomioistuinasioihin ja muihin asianajotehtäviin,
kummankin osuus asianajajantyöstä on noin puolet. Ammattiin pääsy
työskentelemättä asianajotoimistossa vaikeutuisi käytännössä. Toisaalta nyt
lakiasiaintoimistoa pitävistä lakimiehistä monet saattaisivat liittyä
asianajajaliittoon ja alistua ammatilliseen valvontaan. Tämä näyttäisi olevan
oikeuspoliittisesti suositeltavaa. Kelpoisuusvaatimusten kiristämisellä ei
kuitenkaan ilmeisesti olisi välitöntä vaikutusta julkisten
oikeusapupalveluiden hintoihin ja kustannuksiin, koska avustajien
palkkiotaso on asetuksella säännelty. Käytännössä muille lakimiehille kuin
asianajajille maksetut keskipalkkiot tosin ovat olleet hieman alhaisemmat
kuin asianajajille maksetut, mikä osaltaan johtunee oikeudenkäyntien
vaikeusasteiden erilaisuudesta.
Ihmisoikeussäännökset. Ihmisoikeussopimukset korostavat rikosasioissa
syytetyn oikeutta itse valita oikeudenkäyntiavustajansa (ns.
omavalintaperiaate). Varsinaisen asianajajamonopolin tai valtionsisäisen
lainsäädännön mahdollisesti edellyttämän asianajajapakon esimerkiksi
muutoksenhakutuomioistuimessa ei kuitenkaan ole katsottu sellaisenaan
loukkaavan tätä periaatetta, ja epäillyn valinnanvapautta on katsottu
voitavan rajoittaa kansallisen lainsäädännön asettamilla
kelpoisuusvaatimuksilla. Ihmis- ja perusoikeusvelvoitteemme eivät
suoranaisesti sääntele avustajan kelpoisuuskysymyksiä, vaan ainoastaan
edellyttävät oikeusavun järjestämistä erityisesti rikosasian vastaajalle,
minkä on tapahduttava tarvittaessa ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin
sitä edellyttäessä maksutta. Ihmisoikeustuomioistuimen
soveltamiskäytännössä on kuitenkin katsottu, ettei myöskään oikeusapua
koskevien ihmisoikeussopimuksessa taattujen oikeuksien turvaaminen saa
olla teoreettista ja näennäistä vaan käytännöllistä ja tehokasta (ns. Artico -
tapaus 13.5.1980). Tämä merkinnee muun ohella sitä, että
ihmisoikeussopimuksen takaaman oikeusavun on oltava riittävän pätevää.
Julkisella vallalla näin ollen voidaan katsoa olevan
ihmisoikeusvelvoitteiden ja perustuslain 21 §:n nojalla vastuu tarjoamansa
julkisen oikeusavun tehokkuudesta ja pätevyydestä.
Ihmisoikeussopimusten velvoitteet merkinnevät avustajan
kelpoisuusvaatimusten suhteen siten sitä, että erityisesti rikosasioissa
julkisin varoin kustannettavia oikeusapupalveluja tarjoavilla tulisi olla
tehtävän asianmukaisen hoitamisen edellyttämä riittävä pätevyys. Vaikka
yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetut
lakimme eivät välttämättä edellytäkään avustajaksi määrättävältä
oikeudellista asiantuntemusta, ei avustajiksi näiden lakien perusteella
käytännössä määrätä juuri muita kuin lakimiehiä. Avustajalta edellytettävän
kelpoisuuden suhteen noudatettu käytäntö siten pääosin vastaa mainittuja
ihmisoikeussopimuksesta johtuvia velvoitteita. Tästä käytännössä
edellytetystä pätevyysvaatimuksesta tulisi kuitenkin säätää laissa.
Arvioitaessa julkisin varoin kustannettavien oikeusavustajien
kelpoisuusvaatimuksia ja erityisesti niiden kiristämistä perus- ja
ihmisoikeusvaatimusten kannalta huomioon on kuitenkin otettava myös se,
miten avustajan valitsemisoikeutta ja sitä kautta kelpoisuutta koskeva
kysymys on kyseisessä valtiossa ylipäätään, so. yleisessä prosessilaissa
järjestetty. Oikeusapulakiehdotuksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä eräät
asiantuntijat epäilivätkin julkisin varoin kustannettavan oikeusavustajan
kelpoisuusvaatimusten ehdotetun kiristämisen perustuslain- ja
ihmisoikeussopimuksenmukaisuutta juuri siitä syystä, että perustuslain ja
ihmisoikeussopimuksen ilmentämä yhdenvertaisuusaspekti edellyttää
valintaoikeuden rajoituksien arvioimista kussakin maassa yleisesti
noudatettavien oikeudenkäyntiavustajien kelpoisuusehtojen kannalta. Tämä
merkitsisi sitä, että yhdenvertaisuussyistä julkista oikeusapua saavien
mahdollisuudet valita oikeudenkäynnissä käyttämänsä avustaja eivät saisi
olla olennaisesti rajoitetummat kuin avustajansa itse maksavan asiakkaan
vastaavat valintamahdollisuudet. Lisäksi huomautettiin siitä, että kun
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklaan perustuva avustajan valintaoikeus on ns.
vahva oikeus, johon ei liity rajoitukset tietyin edellytyksin sallivaa
mahdollisuutta, julkisin varoin kustannettavien avustajien kelpoisuuden
erityisrajoituksia ei ilmeisesti voitaisi perustella sinänsä hyväksyttävällä
tarpeella valvoa julkisin varoin kustannettavien oikeusapupalvelujen tasoa.
Kielitaitoon liittyvät näkökohdat. Selvää on, että arvioitaessa
oikeudenkäyntiasiamiehen tai -avustajan sopivuutta tehtäväänsä huomiota
tulee kiinnittää myös siihen, että tämä riittävässä määrin hallitsee
oikeudenkäynnissä käytettävän ja päämiehensä kansalliskielen. Ruotsissa
oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan velvollisuudesta hallita ruotsin
kieltä on säädetty laissa (RB 12:2.1). Meillä perustuslain 17 §:n mukaan
jokaisen oikeus käyttää asiassaan tuomioistuimessa ja muussa
viranomaisessa omaa kieltään, joko suomea tai ruotsia, turvataan lailla.
Vaikka mainittuja säännöksiä konkretisoivissa kielilain säännöksissä
pidetäänkin ensisijaisesti silmällä viranomaisten velvollisuutta hallita
kansalliskieliämme, mainitun perusoikeuden toteutumisen kannalta tärkeää
on myös se, että oikeusavustaja on kykenevä käyttämään sitä
kansalliskieltä, jota hänen päämiehensä haluaa oikeudenkäynnissä käyttää
ja ettei asianosainen joudu luopumaan kielellisistä perusoikeuksistaan
myöskään avustajansa puutteellisen kielitaidon vuoksi. Tämä on
nykyprosessissa entistä tärkeämpää sen vuoksi, että oikeudenkäynti
aikaisempaa enemmän rakentuu asianosaisten välisen suullisen keskustelun
varaan, jossa on kyettävä välittömästi reagoimaan vastapuolen esityksiin.
Entistä tärkeämpää on siten myös se, että päämies voi kommunikoida
avustajansa kanssa omalla kansalliskielellään. Tämän vuoksi asianosaisella
tulisi olla oikeus sellaiseen avustajaan, joka hallitsee oikeudenkäynnissä
käytetyn kielen lisäksi päämiehen käyttämän kansalliskielen.
3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
3.1. Tavoitteet
Esityksen tavoitteena on luoda yleisen oikeusavun ja maksuttoman
oikeudenkäynnin sijaan yksi yhtenäinen, periaatteessa kaikkia oikeudellisia
asioita koskeva oikeusapujärjestelmä, jonka puitteissa valtion varoin
kustannetaan oikeusapupalveluita kaikille sellaisille kansalaisille, jotka
tarvitsevat oikeusavustajan palveluita mutta joiden ei voida olettaa
taloudellisen asemansa vuoksi kykenevän itse kokonaisuudessaan
vastaamaan tarvitsemansa oikeusavun kustannuksista. Tavoitteena on
julkiseen oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentaminen selvästi
nykyisestä tarkistamalla oikeusapuun oikeuttavaa tulo- ja
varallisuusporrastusta nykyiset prosessikustannukset realistisemmin
huomioon ottavalla tavalla niin, että selvästi suurin osa kansalaisista olisi
oikeutettu julkiseen oikeusapuun ainakin osakorvausta vastaan ja oikeusapu
tässä mielessä kehittyisi pelkästään vähävaraisimmille suunnatun oikeuden
sijasta kansalaisoikeuden suuntaan. Tässä tarkoituksessa oikeusapuun
oikeuttavia käyttövararajoja ehdotetaan korotettavaksi 400 eurolla (n. 2 400
markalla), minkä seurauksena julkisen oikeusapujärjestelmän piiriin pääsisi
arviolta kolme neljäsosaa kotitalouksista, kun tällä hetkellä vain alle puolet
kotitalouksista on taloudellisen asemansa puolesta oikeutettu julkiseen
oikeusapuun.
Tavoitteena edelleen on rakenteeltaan sellainen oikeusapujärjestelmä, joka
tukee oikeudellisissa asioissa käyttäytymistä, johon kulunsa itse maksava
kansalainen olisi vastaavassa tilanteessa keskimäärin valmis ryhtymään.
Tämä edellyttää oikeusapua koskevan omavastuujärjestelmän kehittämistä
niin, että oikeusavun saajan intressiä huolehtia kustannusten pysymisestä
käsiteltävän asian laatuun nähden järkevällä tasolla elävöitetään nykyisestä.
Tässä tarkoituksessa oikeusavun saajan omavastuun enimmäismääristä
ehdotetaan luovuttavaksi. Edelleen ehdotetaan, että valtio vastaisi palkkion
ja kulukorvauksen maksamisesta avustajalle vain omavastuuosuuden
ylittävältä osin. Lisäksi oikeusapu kattaisi avustajan toimenpiteet enintään
sadalta tunnilta. Jos tuomioistuinasiassa avustaminen vaatisi enemmän kuin
sata tuntia, asiaa käsittelevä tuomioistuin voisi päättää, että oikeusavun
antamista jatketaan. Päätös oikeusavun antamisen jatkamisesta edellyttäisi
kuitenkin, että siihen on erityisiä syitä ottaen huomioon oikeusavun saajan
oikeusturvan tarve sekä asian laatu ja laajuus. Ulkoprosessuaalisissa
asioissa sadan tunnin ylärajaa ei voisi ylittää.
Jos asianosaisella on asian kattava oikeusturvavakuutus, oikeusapua ei
annettaisi. Tuomioistuinasioissa oikeusapua voitaisiin kuitenkin myöntää
samoilla perusteilla kuin on mahdollista ylittää oikeusavun sadan tunnin
katto.
Ehdotettavan oikeusapua koskevan päätöksentekojärjestelmän tavoitteena
on mahdollisimman joustava päätöksenteko oikeusapuasioissa.
Päätöksenteon painopiste on tämän vuoksi keskitetty oikeusaputoimistoihin
kuitenkin niin, ettei hakijan oikeusturva vaarannu vaan hän voisi aina
saattaa oikeusaputoimiston päätöksen tuomioistuimen tutkittavaksi.
Tuomioistuimen ratkaisuun saisi hakea muutosta siten kuin
muutoksenhausta pääasiassa on säädetty. Jos on kyse asiasta, jota ei voida
lainkaan saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, muutoksenhakuoikeus
järjestyisi yhtenäisten säännösten mukaisesti.
Oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevat kelpoisuusvaatimukset on
tarkoitus ajanmukaistaa ja saattaa sille tasolle, jota asianosaisten
oikeusturva nykyaikaisen oikeudenkäyntimenettelyn asettamat vaatimukset
huomioon ottaen edellyttää. Tavoitteena edelleen on mahdollisuuksien
mukaan yhdenmukaistaa kelpoisuusvaatimuksia nykyisestä.
3.2. Keskeiset ehdotukset
3.2.1. Oikeusavun yleiset edellytykset ja sisältö
Julkisen oikeusapujärjestelmän keskeisin tehtävä ja tavoite on taata
kansalaisten yhdenvertainen oikeus pätevään oikeusapuun. Tämän vuoksi
on luonnollista, että oikeusavun myöntäminen lähtökohtaisesti merkitsee
oikeutta tarvittaviin oikeusavustajan palveluihin. Julkisin varoin
kustannettava oikeusapujärjestelmä on perusteltua asettaa kansalaisten
käytettäväksi ylipäätään vain silloin, kun heidän voidaan katsoa tarvitsevan
oikeudellisen erityisasiantuntijan palveluja. Oikeusavun myöntämistarvetta
on asialliselta kannalta luontevaa arvioida vain avustajantarpeen
näkökulmasta myös siitä syystä, että oikeusavustajan palveluja koskeva
etuus on selvästi tärkein ja eniten kustannuksia aiheuttava julkisin varoin
kustannettava oikeusapupalveluiden tuottama etuus. Tämän vuoksi
oikeusapujärjestelmän käytettävyyden kannalta ratkaiseva asiallinen kriteeri
olisi taloudellisten kriteerien ohella oikeusavustajan tarve. Avustajan
tarvetta koskevan kriteerin täyttyessä oikeusapu edelleenkin tuottaisi
vapautukset asian oikeuskäsittelyyn liittyvistä muistakin kustannuksista
kuin avustajan palkkiosta samalla tavoin kuin maksuton oikeudenkäynti ja
yleinen oikeusapu nykyisin. Tästä syystä ehdotetaan säädettäväksi, että
oikeusapua annettaisiin pääsääntöisesti vain silloin, kun hakija on
oikeusavustajan tarpeessa. Tämäntyyppinen lähtökohta on vastaavista syistä
omaksuttu myös Ruotsin oikeusapulaissa.
Oikeusavustajan palkkio yleensä muodostaa selvästi suurimman osan
oikeudellisen asian käsittelyyn liittyvistä kustannuksista. Siitä, ettei
hakijalla katsota olevan tarvetta oikeusavustajaan, ei kuitenkaan vielä
seuraa, että hakija kykenisi vastaamaan muista asiansa käsittelyn vaatimista
menoista. Vähävaraisten kohdalla vapautukset asian käsittelyyn liittyvistä
käsittely- jms. maksuista esimerkiksi hakemusasioissa voivat olla tärkeitä,
vaikkei avustajan tarvetta ehkä olisikaan. Nämä kustannukset voivat jo
sellaisenaan merkitä suhteellisen huomattavaa rasitusta eikä varattomien tai
vähävaraisten oikeuksia ole syytä oikeusapu-uudistuksen yhteydessä
heikentää. Muut asian käsittelyyn liittyvät maksut kuin avustajanpalkkiot
eivät kuitenkaan normaalisti nouse niin korkeiksi, että pelkästään niiden
voitaisiin olettaa muodostavan varsinaista prosessikynnystä muille kuin
kaikkein pienituloisimmille. Näille on sen vuoksi säädettävässä laissakin
turvattava maksuttoman oikeudenkäynnin ja yleisen oikeusavun nykyisin
tuottamat vapautukset asian tuomioistuinkäsittelyyn liittyvistä maksuista,
vaikka heidän asiansa olisikin sen laatuinen, ettei heidän katsota tarvitsevan
oikeusavustajaa. Tästä syystä ehdotetaan säädettäväksi, että
vähävaraisimmille voitaisiin oikeusapuna myöntää vapautus asian
käsittelyyn liittyvistä maksuista silloinkin, kun heidän ei katsota tarvitsevan
oikeusavustajaa.
3.2.2. Oikeusavun taloudelliset edellytykset
Taloudellisia edellytyksiä koskevan järjestelmän rakenne. Koska etuun
oikeutettujen tulisi taloudellisten resurssiensa mukaisesti osallistua
tarvitsemansa oikeusavun kustannuksiin, oikeusavun taloudellisia
edellytyksiä koskeva järjestelmä olisi nykyiseen tapaan rakennettava
hakijan taloudellisen aseman mukaan liukuvan asteikon varaan, jonka tulisi
olla mahdollisimman kaavamainen ja helposti sovellettava. Oikeusavun
taloudelliset edellytykset tulisi määritellä mahdollisimman yksiselitteisesti.
Lisäksi taloudellisia edellytyksiä koskevan järjestelmän tulisi kohdella edun
hakijoita tasapuolisesti ja olla siinä mielessä oikeudenmukainen, että se
pohjautuu hakijoiden tosiasialliseen taloudelliseen asemaan. Koska julkinen
oikeusapujärjestelmä on niitä varten, jotka eivät muutoin kykene
suoriutumaan oikeusavustaan aiheutuvista menoista, oikeusavun
taloudellisia edellytyksiä koskeva järjestelmä tulisi pohjautua hakijan
käytettävissä oleviin tuloihin. Käytettävissä oleviin tuloihin perustuva
järjestelmä olisi myös siinä mielessä alueellisesti tasapuolinen, että erot
verotuksessa ja kustannustasossa eri puolella maata tulisivat otetuiksi
huomioon.
Nykyinen oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskeva järjestelmä täyttää
edellä mainitut rakenteelliset vaatimukset. Vaikka nykyinenkin asetukseen
pohjautuva oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskeva järjestelmä
perustuu melko yksityiskohtaiseen selvitykseen, se on kuitenkin entistä
kaavamaisempi. Järjestelmän rakenteellista kehittämistarvetta arvioitaessa
keskeistä on se, että nykyinen järjestelmä on käytännössä osoittautunut
varsin hyvin toimivaksi ja yksityiskohtaisuudestaan huolimatta
yksinkertaiseksi soveltaa. Taloudellisten edellytysten nykyisiä
arviointiperusteita voidaan pitää myös oikeudenmukaisina, kun
pyrkimyksenä on selvittää hakijan tosiasiallinen maksukyky muiden
välttämättömiksi katsottavien menojen jälkeen. Näistä syistä oikeusavun
taloudellisia edellytyksiä koskevan järjestelmän perusrakenne ehdotetaan
säilytettäväksi pääpiirteissään nykyisellään.
Pääsääntö olisi siten edelleen, että hakijalla itsellään on velvollisuus antaa
oikeusaputoimistolle kaikki oikeusapupäätöksen tekemiseen tarvittavat
tiedot. Joskus hakijan antamat tiedot voivat kuitenkin olla hyvinkin
puutteelliset tai jopa erheelliset. Tällaisia tilanteita varten ehdotetaan lakiin
otettavaksi säännös, joka mahdollistaisi hakijan antaman selvityksen
tarkistamisen. Tarvittavia tietoja hallussaan pitävät kunnan ja valtion
viranomaiset, laitokset sekä eräät yksityisetkin tahot velvoitettaisiin
pyynnöstä antamaan oikeusaputoimistolle hakijan taloudellista asemaa
koskevia tietoja. Tiedot olisi annettava salassapitosäännösten estämättä. Jos
oikeusaputoimisto ei saa riittäviä tietoja ja selvityksiä muilta tietojen
luovuttamiseen velvoitetuilta tahoilta ja jos on perusteltua aihetta epäillä
hakijan antamien tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta, koskisi edellä
tarkoitettu velvollisuus salassapidettävien tietojen luovuttamiseen myös
pankkeja ja muita vastaavia rahalaitoksia. Säännöksen esikuvana on ollut
sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000)
20 ja 21 §.
Julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välinen suhde ehdotetaan
säänneltäväksi laissa. Kohdassa 2.4.2. mainituista syistä oikeusapua ei
pääsääntöisesti lainkaan myönnettäisi, jos hakijalla on asian kattava
oikeusturvavakuutus. Poikkeustapauksissa oikeusapua voitaisiin myöntää
vakuutuksen enimmäiskorvausmäärän ylittäviin kustannuksiin, jos siihen on
erityisiä syitä ottaen huomioon oikeusavun saajan oikeusturvan tarve sekä
asian laatu ja laajuus. Oikeusavun myöntäminen enimmäiskorvausmäärän
ylittäviltä osin edellyttäisi, että siihen olisi painavat syyt ja tarkoitus olisi,
että mahdollisuutta oikeusavun myöntämiseen sovellettaisiin
pidättyväisesti. Vakuutuksen omavastuuosuuden kattamiseksi oikeusapua
voitaisiin myöntää, jos hakija on taloudellisen asemansa perusteella
oikeutettu oikeusapuun ilman omavastuuta. Myös käyttövaran
laskemisperusteista ehdotetaan säädettäväksi nykyistä tarkemmin laissa,
mutta tulorajat samoin kuin yksityiskohtaisemmat laskemisperusteet
ehdotetaan vahvistettavaksi asetuksella kuten nykyisin. Lisäksi oikeusavun
omavastuujärjestelmä ehdotetaan uudistettavaksi jäljempänä selostettavin
tavoin.
Järjestelmän laajentaminen. Oikeuspoliittisessa keskustelussa vallitsee
yksimielisyys siitä, että julkinen oikeusapujärjestelmä on ulotettava
nykyistä laajempien kansalaispiirien käytettäväksi. Laajentaminen
edellyttää oikeusapuun osakorvauksella oikeuttavien tulorajojen nostamista
nykyisestä. Kun tässä esityksessä on eduskunnan ilmaiseman kannan
mukaisesti asetettu tavoitteeksi julkisen oikeusavun muuttaminen
kansalaisoikeuden suuntaan ja siten nykyistä huomattavasti laajempien
väestöpiirien käytettäväksi, tulorajoja on nostettava merkittävästi. Nykyiset
oikeusapuun oikeuttavat enimmäisnettotulorajat ovat yksinäisillä henkilöillä
6 000 markkaa (n. 1 000 euroa) ja puolisoilla 5 000 markkaa (n. 800 euroa)
puolisoa kohden kuukaudessa; mainittu 6 000 markan (n. 1 000 euron)
nettotulo merkitsisi yksinäisen palkansaajan kohdalla noin 8 400 markan (n.
1 400 euron) bruttokuukausituloa. Nykyisten tulorajojen puitteissa
oikeusapuun on oikeutettu arviolta 44 prosenttia kotitalouksista. Arviossa
on tosin voitu vain keskimääräisesti ottaa huomioon muut tuloista tehtävät
vähennykset kuin lapsivähennykset, mutta tämä epävarmuustekijä voi
aiheuttaa vain muutaman prosenttiyksikön poikkeaman, joten mainittu arvio
nykyisen järjestelmän kattavuudesta on varsin hyvin suuntaa antava.
Asetetun tavoitteen saavuttaminen edellyttäisi tulorajojen nostamista sille
tasolle, että selkeästi suurin osa kansalaisista kuuluisi oikeusavun piiriin
ainakin osakorvausta vastaan. Jos nettotulorajaa eli käyttövaraa nostettaisiin
250 eurolla (n. 1 500 markalla) eli yksinäisten henkilöiden kohdalla 1 250
euroon (n. 7 500 markkaan) ja puolisoiden kohdalla 1 100 euroon (n. 6 600
markkaan) puolisoa kohden, arviolta 65 prosenttia kotitalouksista kuuluisi
oikeusavun piiriin. Tämä merkitsisi yksinäisen henkilön kohdalla alle 1 850
euron (n. 11 100 markan) bruttokuukausiansiotasoa edellyttäen, että
oikeusapulain mukaista kuukausittaista käyttövaraa laskettaessa
hyväksyttävät asumismenot eivät ylitä 250 euroa (n. 1 500 markkaa)
kuukaudessa. Siten vielä tälläkin tulotasolla osa niin sanotuista
keskituloisista kansalaisista jäisi julkisen oikeusavun ulkopuolelle. Tätä
voidaan perustella sillä, että palkansaajien keskiansiot esimerkiksi vuoden
1999 tammi-maaliskuussa olivat 11 600 markkaa kuukaudessa. Kaikkien
tulonsaajien keskimääräinen bruttoansio vuonna 1997 oli 7 737 markkaa
kuukaudessa. Tulorajojen nostamisella 400 eurolla (n. 2 400 markalla) eli
yksinäisten kohdalla 1 400 euroon (n. 8 400 markkaan) ja puolisoiden
kohdalla 1 200 euroon (n. 7 200 markkaan) merkittävästi suurempi osa
kansalaisista ja erityisesti niin sanotuista keskituloisista saataisiin julkisen
oikeusavun piiriin. Rajojen nostaminen tälle tasolle nimittäin merkitsisi, että
jo noin kolme neljäsosaa kotitalouksista saataisiin julkisen oikeusavun
piiriin ainakin osakorvausta vastaan. Tämä olisi merkittävästi enemmän
kuin nykyisin ja asetetun tavoitteenkin kannalta riittävä taso, kun julkisen
oikeusavun piiriin kuuluu nykyisin alle 50 prosenttia kotitalouksista.
Oikeusapuun oikeuttavia tulorajoja sääntelevää asetuksen 8 §:n 1
momenttia ehdotetaan edellä esitetyn mukaisesti muutettavaksi niin, että
oikeusapua ei myönnettäisi, kun asetuksen 2 §:n mukainen käyttövara on
yksinäisellä henkilöllä yli 1 400 euroa (n. 8 400 markkaa) ja puolisoilla yli
1 200 euroa (n. 7 200 markkaa) henkilöltä. Niiden tilanteiden varalta, joissa
asian käsittelyn vaatimat menot muodostuisivat hakijan maksukykyyn
nähden kohtuuttoman suuriksi, nykyisen asetuksen 9 §:n 2 momentissa on
säädetty mahdollisuus myöntää oikeusapua poikkeuksellisesti, vaikka 1
momentissa mainitut enimmäistulorajat ylittyisivätkin.
Poikkeusmahdollisuutta ei ole enää syytä säilyttää, koska ehdotettavien
tulorajojen ulkopuolelle jäävän neljänneksen väestöstä voidaan edellyttää
itse vastaavansa oikeudenkäyntikuluistaan myös silloin kun
oikeusturvavakuutus ei kata asiaa.
Oikeusavun saajan omavastuu. Myös oikeusavun saajan korvausvastuuta eli
omavastuuta koskeva järjestelmä kaipaa uudistamista. Julkisen
oikeusapujärjestelmän tulisi olla rakenteeltaan sellainen, että se tukee
sellaista käyttäytymistä oikeudellisissa asioissa, johon kulunsa itse
maksavan kansalaisen voitaisiin olettaa vastaavassa tilanteessa keskimäärin
ryhtyvän. Järjestelmän tulisi siten olla sellainen, että se tehokkaasti motivoi
myös julkista oikeusapua saavaa valvomaan kustannusten pysymistä
käsiteltävään asiaan nähden järkevällä tasolla koko oikeusavun antamisen
ajan. Nykyinen järjestelmä ei ole kohdassa 2.4.3. mainituista syistä omiaan
johtamaan tässä mielessä rationaaliseen prosessaamiseen ja hillitsemään
oikeusavun kustannuksia sekä pidättäytymään yksittäistapauksessa ehkä
suhteettomiakin kustannuksia aiheuttavasta prosessaamisesta valtion varoin.
Nykyiseen omavastuujärjestelmään liittyvien epäkohtien vuoksi ja
oikeusavun saajan ja avustajan kustannustietoisuuden elävöittämiseksi
perusteltua olisikin siirtyä sellaiseen järjestelmään, jossa omavastuuta
vastaan oikeusapua saava joutuisi maksamaan saamistaan palveluista koko
oikeusavun antamisen ajan ja sitä enemmän, mitä enemmän hän kyseisiä
palveluita käyttää.
Tämä merkitsisi ensinnäkin omavastuun enimmäismäärän poistamista.
Käytännöllistä merkitystä enimmäisomavastuiden poistamisella on verraten
rajoitetusti siitä syystä, että omavastuun enimmäismäärät lienee
käytännössä ylitetty varsin harvoin. Periaatteellisesti tärkeätä kuitenkin on,
että julkisin varoin kustannettava oikeusapujärjestelmä on rakenteeltaan
oikeusapuasiakkaiden kustannustietoisuuteen kannustava ja myös
oikeusapuasiakkaiden vastapuolten oikeudenmukaiseksi kokema.
Oikeudenmukainen lähtökohta on, että myös julkiseen oikeusapuun
oikeutettu maksaa saamistaan palveluista sitä enemmän, mitä enemmän hän
niitä käyttää. Enimmäismäärän poistaminen ja jatkuva prosentuaalinen
vastuu avustajasta aiheutuvista kuluista on perusteltua myös siitä syystä,
että oikeusapujärjestelmän käytettävyyttä on tarkoitus laajentaa
vähävaraisista keskituloisten suuntaan. Keskituloisilla on suhteellisesti
enemmän tuloja käytettävissään, joten tarvetta omavastuun
enimmäismäärille ei ole. Lisäksi oikeusavun saaja ajan kuluessa jatkuvasti
kehittää uutta maksuvaraa omavastuuosuutensa kattamiseksi.
Enimmäisomavastuun poistamisesta aiheutuvien kohtuuttomuuksien
välttämiseksi omavastuuta tulisi kuitenkin voida kohtuullistaa, jos
kaavamaiseen tulotaulukoon perustuva omavastuuosuus nousisi
oikeudenkäyntikulujen poikkeuksellisen suuruuden vuoksi kohtuuttoman
suureksi.
Kun julkisen oikeusavun tarkoituksena on oikeusavun tarpeessa olevien
kansalaisten taloudellinen tukeminen heidän omavastuuosuutensa ylittävältä
osin, johdonmukaista edelleen on, että valtio vastaa myös avustajan
palkkion ja kulukorvauksen maksamisesta vain tältä osin. Mitään
perusteltua syytä ei ole, miksi valtion tulisi vastata myös asiakkaan
omavastuuosuuden maksamisesta yksityiselle avustajalle. Varsinkaan nyt,
kun oikeusavun antamista osakorvausta vastaan ehdotetaan merkittävästi
laajennettavaksi, perusteltuna ei voida pitää sitä, että ottamalla osan
oikeusavun kustannuksista vastatakseen valtio joutuisi avustajaan nähden
vastuuseen koko palkkion ja kulukorvauksen maksamisesta. Julkisen
oikeusapujärjestelmän tarkoituksena ei ole ottaa vastattavaksi yksityisten
avustajien mahdollisista luottotappioista, vaan avustaa oikeusavun tarpeessa
olevia taloudellisesti. Omavastuujärjestelmää ehdotetaan tämän vuoksi
muutettavaksi niin, että valtio vastaisi avustajalle tulevista korvauksista
vain oikeusavun saajan omavastuun ylittävältä osin. Avustaja voisi
tarvittaessa periä oikeusavun saajalta ennakkoa omavastuuosuudesta tai sen
osasta, mikä sekin olisi omiaan elävöittämään oikeusavun saajan
kustannustietoisuutta ja hillitsemään kustannusten perusteetonta
paisuttamista.
Omavastuujärjestelmä on oikeudenmukaista rakentaa nykyiseen tapaan
edunsaajan taloudellisen aseman mukaan liukuvan asteikon mukaan niin,
että avustajan palkkiosta ja kulukorvauksesta laskettava prosentuaalinen
omavastuuosuus on sitä suurempi, mitä parempi edun saajan taloudellinen
asema on. Koska oikeusapujärjestelmän laajentamista keskituloisten
suuntaan ei ole perusteltua toteuttaa vähävaraisten kustannuksella, oikeus
täysin korvauksettomaan oikeusapuun ehdotetaan säilytettäväksi
kutakuinkin nykyisellä tasollaan. Asetuksen 5 §:ää ehdotetaan siten
muutettavaksi niin, että korvauksetta oikeusapua myönnettäisiin, kun
asetuksessa tarkoitettu käyttövara olisi yksinäisellä henkilöllä 650 euroa (n.
3 900 markkaa) ja puolisolla nykyisen 3 100 markan sijasta 550 euroa (n.
3 300 markkaa) henkilöä kohden. Sitä vastoin oikeusapuun osakorvausta
vastaan oikeuttavia tulorajoja ja niitä vastaavia prosenttiosuuksia on
tarkistettava jo yksistään siksi, että oikeusapuun osakorvausta vastaan
oikeuttavaa enimmäistulorajaa ehdotetaan nostettavaksi. Alhaisimmaksi
omavastuuprosentiksi ehdotetaan nykyisen 25 prosentin sijasta 20. Myös
nykyisestä suurimmasta omavastuuprosentista, joka on 90, on perusteltua
luopua, koska sitä vastaavaa kymmenen prosentin korvausosuutta on
pidettävä liian alhaisena silmällä pitäen pyrkimyksiä alentaa
prosessikynnystä julkisen rahoitusosuuden lisäämisen kautta. Jotta kyse
olisi todellisesta eikä vain symbolisesta yhteiskunnan osallistumisesta
oikeusavun kustannuksiin, valtion tulisi vastata ylimmässäkin oikeusapuun
vielä oikeuttavassa tuloluokassa vähintään neljäsosasta oikeusavun
kustannuksista. Tämän vuoksi korkein omavastuuprosentti ehdotetaan
laskettavaksi 90 prosentista 75 prosenttiin. Nykyisten neljän ryhmän sijasta
oikeusapuun oikeutetut ehdotetaan sijoitettavaksi käyttövaran mukaan
viiteen eri tasoon seuraavasti:
Yksinäisellä henkilöllä
enintään 850 euroa (n. 5 100 markkaa) 20 %
enintään 1 000 euroa (n. 6 000 markkaa) 30 %
enintään 1 200 euroa (n. 7 200 markkaa) 40 %
enintään 1 300 euroa (n. 7 800 markkaa) 55 %
enintään 1 400 euroa (n. 8 400 markkaa) 75 %
Puolisoilla henkilöä kohden
enintään 650 euroa (n. 3 900 markkaa) 20 %
enintään 800 euroa (n. 4 800 markkaa) 30 %
enintään 1 000 euroa (n. 6 000 markkaa) 40 %
enintään 1 100 euroa (n. 6 600 markkaa) 55 %
enintään 1 200 euroa (n. 7 200 markkaa) 75 %
Siten myös prosentuaaliset omavastuuosuudet muodostuisivat kussakin
tuloluokassa nykyistä alhaisemmiksi. Omavastuun vähimmäismäärä olisi
nykyiseen tapaan 300 markkaa eli n. 50 euroa.
Oikeusavun enimmäismäärä. Kansalaisten yhdenvertaisuus ja järjestelmän
oikeudenmukaisuus ovat oikeusapujärjestelmän kehittämisessä ensisijaisia
tavoitteita. Kuten edellä 3.1. jaksossa mainitaan, esityksen pyrkimyksenä on
luoda järjestelmä, jonka puitteissa valtion varoin kustannetaan
oikeusapupalveluja kaikille niille, jotka oikeuksiinsa päästääkseen
tarvitsevat oikeusavustajan palveluja mutta joiden ei voida olettaa
taloudellisen asemansa vuoksi kykenevän itse kokonaisuudessaan vastata
tarvitsemansa oikeusavun kustannuksista. Tämä tavoite ei kuitenkaan
tarkoita sitä, että oikeusapuun oikeutetuilla tulisi olla käytettävänään
rajattomasti varoja oikeudenkäyntiä varten, koska suhteellisen
varakkaallakaan henkilöllä ei käytännössä ole mahdollisuuksia käyttää
kohtuuttoman suuria määriä rahaa oikeusasian ajamiseen. Lisäksi valtion
varoista oikeusavulle varattu määräraha tulisi jakaa oikeudenmukaisella
tavalla oikeusapua tarvitsevien kesken. Tämän vuoksi olisi tärkeää, etteivät
yksittäiset henkilöt saisi rajallisista resursseista suhteettoman suuren
osuuden.
Asettamalla oikeusavulle asiakohtainen yläraja voidaan myös rajoittaa
oikeusapujärjestelmästä valtiontaloudelle aiheutuvia kustannuksia.
Oikeusapuun oikeutettujen kansalaisten piiriä laajennettaessa kustannusten
rajoittamista voidaan pitää välttämättömänä toimenpiteenä.
Ehdotuksen mukaan oikeusavusta korvattaisiin avustajan toimenpiteet
enintään sadalta tunnilta. Tämä tarkoittaisi nykyisen tuntipalkkion mukaan
laskettuna noin 50 000 markan maksimispalkkiota.
Oikeusavun yläraja olisi ehdoton ns. ulkoprosessuaalisissa asioissa.
Tuomioistuinasioiden osalta lakiin ehdotetaan otettavaksi
poikkeusmahdollisuus. Päätös jatkamisesta edellyttäisi, että siihen olisi
erityisiä syitä ottaen huomioon oikeusavun saajan oikeusturvan tarve sekä
asian laatu ja laajuus.
3.2.3. Oikeusavun saajan mahdollisuus valita avustajansa
Päämiehen ja avustajan välisen suhteen perusedellytys on keskinäinen
luottamus. Luottamussuhteen eräänä keskeisenä takeena on se, että asiakas
voi itse valita avustajakseen ja asiamiehekseen sellaisen henkilön, jota
kohtaan hän tuntee luottamusta. Tämä asianosaisen oikeus lähtökohtaisesti
valita itse asiamiehensä nähdään nykyisin eräänä oikeudenmukaisen
oikeudenkäynnin kulmakivenä. Periaate on rikosasioita koskien mainittu
myös Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 3 c kohdassa.
Sama periaate ilmeisesti ulottuu muihinkin saman artiklan 1 kohdassa
tarkoitettuihin asioihin eli asioihin, joissa päätetään yksilön oikeuksista ja
velvollisuuksista. Englanninkielisessä sopimustekstissä tältä osin käytetty
käsite on "civil right and obligation". Käsitteellä on lähtökohtaisesti
tarkoitettu asioita, joissa yksityisoikeudelliset näkökohdat ovat hallitsevia,
mutta se on ihmisoikeustuomioistuimen soveltamiskäytännössä laajentunut
koskemaan myös yhä useampia oikeusjärjestyksessämme hallinto-
oikeudellisiksi luonnehdittavia asioita. Soveltamiskäytännön mukaan
ihmisoikeussopimuksen soveltuvuuden kannalta ratkaisevana ei ole pidetty
sitä, että riita käsitellään muussa lainkäyttöelimessä kuin
yksityisoikeudellisia riita-asioita tai rikosasioita varten perustetussa
tuomioistuimessa.
Oikeusapu saattaa liittyä asiaan, jota jo käsitellään tuomioistuimessa tai
joka on tarkoitus saattaa esimerkiksi haastehakemuksella tai valittamalla
hallintoviranomaisen päätöksestä tuomioistuimen käräjäoikeuden tai
hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Näistä asioista käytetään lakiehdotuksessa
nimitystä tuomioistuinasia. Oikeusapua saatetaan tarvita myös muissa, ns.
ulkoprosessuaalisissa asioissa. Ulkoprosessuaaliset asiat ovat esityksessä
omaksutun käsitteistön mukaan joko sellaisia, joita ei ylipäänsä ole
mahdollista saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi tai erilaisissa lautakunnissa
ja vastaavissa elimissä käsiteltäviä hallinto- tai hallintolainkäyttöasioita.
Esimerkkeinä ensin mainituista ulkoprosessuaalisista asioista voidaan
mainita avustaminen kauppakirjan tai testamentin laatimisessa, koska
esimerkiksi kysymystä testamentin laatimisesta ei voida saattaa
tuomioistuimen tutkittavaksi. Laaditun testamentin moite on sitä vastoin
tuomioistuinasia. Esimerkkeinä toiseksi mainituista ulkoprosessuaalisista
asioista voidaan mainita alueellisen ympäristökeskuksessa tai opintotuen
muutoksenhakulautakunnassa käsiteltävät asiat. Kun näiden viranomaisten
tekemistä päätöksistä valitetaan tuomioistuimeen, esimerkiksi hallinto- tai
vakuutusoikeuteen, kysymyksessä on omaksutun käsitteistön mukaan
tuomioistuinasia.
Ehdotettavan lain kannalta edellä selostettu jako tuomioistuinasioihin ja
ulkoprosessuaalisiin asioihin on merkityksellinen ennen kaikkea
säädettäessä oikeudesta saada yksityinen avustaja sekä oikeusavun
enimmäismäärästä.
Voimassa olevan julkisen oikeusapujärjestelmän mukaan edun saajalla on
vapaa mahdollisuus kelpoisuusvaatimusten puitteissa valita avustajansa
tuomioistuinasioissa eräitä jäljempänä mainittuja erityistuomioistuimia
lukuunottamatta. Näissä erityistuomioistuimissa käsiteltävissä asioissakin
samoin kuin muissa kuin tuomioistuinasioissa eli ulkoprosessuaalisissa
asioissa oikeusapua voivat antaa yleiset oikeusavustajat. Viimeisimmän
oikeusapu-uudistuksen yhteydessä mainittu valinnanvapaus ulotettiin
koskemaan entistä laajemmin myös lainkäyttöä hallintotuomioistuimissa.
Julkinen oikeusapujärjestelmämme siten nykyisellään pääosin täyttää
ihmisoikeussopimuksen ja perustuslain takaaman oikeuden valita avustaja.
Perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden edellyttämä avustajaa koskeva
valinnanvapaus on turvattava myös säädettävässä laissa. Mainitut
velvoitteet eivät estä rajoittamasta avustajan vapaata valintaoikeutta
nykyiseen tapaan ulkoprosessuaalisen oikeusavun kohdalla. Luontevaa
onkin se, että julkisin varoin kustannettavaa, vireillä olevaan tai vireille
tulevaan oikeudenkäyntiin liittymätöntä oikeudellista neuvontaa ja
avustamista, joka on luonnehdittavissa yhteiskunnan tarjoamaksi
oikeudelliseksi peruspalveluksi, antaisivat ensi sijassa juuri valtion
oikeusaputoimistot, kun yhteiskunta on nimenomaan tätä tarkoitusta varten
perustanut kattavan ja toimivan valtion oikeusaputoimistojen verkon.
Valtion oikeusaputoimistot antavat ulkoprosessuaalista oikeusapua useisiin
muihin maihin verrattuna varsin laajasti kaikentyyppisissä oikeudellisissa
asioissa ja osa neuvonnasta on sosiaalitoimen luontoista opastamista eri
laatuisissa hallinto- ja viranomaisasioissa. Luontevaa toisaalta on, että
maissa, joissa on omaksuttu asianajajamonopoli ja joissa yhteiskunnan
ylläpitämä oikeusapujärjestelmä on kehittymättömämpi kuin meillä,
asianajajat voivat ainakin jossain määrin antaa julkisin varoin oikeusapua
myös ulkoprosessuaalisissa asioissa.
Ulkoprosessuaalisen oikeusavun jättämistä ensi sijassa yhteiskunnan
tuottamana palveluna järjestettäväksi tukevat myös taloudelliset syyt.
Tällaisen toiminnan laajentaminen yksityisen sektorin hoidettavaksi julkisin
varoin rahoitettavana ostopalveluna merkitsisi väistämättä toiminnan
kokonaiskustannusten nousemista. Valtion oikeusaputoimistojen
kokonaiskustannukset eivät ole riippuvaisia käsiteltävien asioiden määrästä
eikä myöskään asiamäärän kasvu vaikuta valtion oikeusaputoimistosta
aiheutuviin menoihin niin kauan kuin asiamäärä pystytään hoitamaan
nykyisellä organisaatiolla. Ulkopuolisena palveluna ostettaviksi siirrettävät
oikeusapupalvelut sitä vastoin lisäisivät valtion menoja palveluksista
valtiolta veloitettavien kustannusten määrällä, koska valtion
oikeusaputoimistoista aiheutuvat kokonaismenot eivät vastaavassa määrin
alene. Myös yksikkökustannukset ja sitä kautta kokonaiskustannuksetkin
muodostuisivat noin 40 prosenttia korkeammiksi, jos yksityiset avustajat
perisivät palveluistaan nykyisen suuruista 500 markan tuntipalkkiota, sillä
yleisestä oikeusavustajasta aiheutuviksi kokonaiskustannuksiksi vuonna
1998 on laskettu 354 markkaa tuntia kohden.
Valtion varoin kustannettavan ulkoprosessuaalisen oikeusavun tuottamiseen
on perusteltua käyttää ensi sijassa valtion oikeusaputoimistojen
kapasiteettia myös siksi, että niiden työmäärän on arvioitu vähentyneen
vuodesta 1995 vuoteen 1999, joten niillä on arvioitava olevan myös
resursseja vastata oikeudelliseksi peruspalveluksi luonnehdittavan
ulkoprosessuaalisen oikeusavun järjestämisestä jopa nykyistä laajemmin.
Myös annettavan ulkoprosessuaalisen oikeusavun tarpeellisuuden ja
erityisesti tarpeellisen oikeusavun laajuuden kontrollointi olisi
yksittäistapauksessa ongelmallista ja käytännössä vaikeammin
toteutettavissa kuin tuomioistuinasioissa, joissa myös
väärinkäytösmahdollisuudet ovat tuomioistuimen kontrollin vuoksi
vähäisemmät.
Ulkoprosessuaalisen oikeusavun laajentaminen yksityisen sektorin
tarjottavaksi edellyttäisi resursseja vaativan kontrollijärjestelmän
kehittämistä eikä ulkoprosessuaalista oikeusapua ilmeisestikään voitaisi
toteuttaa ostopalveluna yksityissektorilta samassa laajuudessa kuin mitä
oikeusaputoimistot tällä hetkellä tarjoavat.
Nyt ehdotettavat oikeusapujärjestelmän muut laajennukset vaativat jo
sellaisenaan huomattavaa taloudellista lisäpanostusta julkiseen
oikeusapujärjestelmään. Nykyinen avustajajärjestelmä ehdotetaan siksi
säilytettäväksi ja ulkoprosessuaalisen oikeusavun antaminen julkisin varoin
keskitettäväksi ensi sijassa nykyiseen tapaan valtion oikeusaputoimistoihin.
Yksityinen avustaja voitaisiin kuitenkin määrätä antamaan oikeusapua
myös ulkoprosessuaalisissa asioissa valtion oikeusaputoimistoista annetun
lain 10 §:ssä tarkoitetuissa ns. osoitustilanteissa eli silloin, kun yleinen
oikeusavustaja on esteellinen tai ei voi työtilanteensa taikka luottamuspulan
tai muun syyn vuoksi antaa oikeusapua. Lisäksi tuomioistuin voisi
palauttaessaan tai siirtäessään asian viranomaisen käsiteltäväksi määrätä
yksityisen avustajan jatkamaan tehtävässään.
Eräiden tuomioistuinasioiden osalta voimassa oleva laki kuitenkin kaipaa
ihmisoikeussopimuksen nykyisen tulkinnan valossa tarkistusta avustajaa
koskevan valinnanvapauden suhteen. Voimassa olevien yleisestä
oikeusavusta annetun lain 6 §:n 1 momentin ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 1 §:n mukaan avustajaksi voidaan määrätä
ns. yksityinen avustaja eli muu lakimies kuin yleinen oikeusavustaja
yleisissä tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa
sekä erityistuomioistuimista asunto-oikeudessa.
Sellaisia erityistuomioistuimia, joissa käytävään prosessiin yksityistä
avustajaa ei nykyisin voida määrätä, ovat vakuutusoikeus, työtuomioistuin,
markkinatuomioistuin ja valtakunnanoikeus. Valtakunnanoikeus on
historiansa aikana käsitellyt neljä asiaa. Markkinatuomioistuimissa ei
juurikaan käsitellä yksityishenkilöitä koskevia riitoja. Työtuomioistuimesta
annetun lain 12 §:n 3 momentin mukaan yksityishenkilö voi
työtuomioistuimessa olla asianosaisena työehtosopimuslain 7 §:ssä
tarkoitetuissa työehtosopimuksen rikkomista (hyvityssakkoon
tuomitsemista) koskevissa sekä tietyin edellytyksin myös muissa
työehtosopimukseen liittyvissä asioissa. Erityistuomioistuimia koskevalla
rajoituksella onkin käytännöllistä merkitystä erityisesti vakuutusoikeuden
osalta, joka on useiden sosiaalivakuutusasioiden erityistuomioistuin. Asiat
ovat sekä aineelliselta sisällöltään että prosessuaalisesti pääosin
hallintoasioihin rinnastettavia. Vakuutusoikeudessa käsitellään vuosittain
yli 10 000 asiaa, esimerkiksi vuonna 1997 noin 13 000 asiaa, vuonna 1998
noin 12 000 ja vuonna 1999 noin 11 000 asiaa.
Yllä mainittua ihmisoikeussopimuksen soveltamisalaa osaltaan rajaavaa
käsitettä "civil right and obligation" tulkitaan Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen käytännössä nykyisin niin, että myös
sosiaalietuuksia koskevissa asioissa on kysymys ihmisoikeussopimuksen 6
artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista yksilön oikeuksista silloin, kun kyse on
henkilökohtaisesta taloudellisesta etuudesta. Huhtikuun 1. päivänä 1999
voimaan tulleella lailla mahdollisuuksia asian suulliseen käsittelyyn
vakuutusoikeudessa on parannettu ihmisoikeussopimukseen tältä osin
tehdyn varauman poistamiseksi ja asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on
säädetty sovellettavaksi hallintolainkäyttölakia. Menettelyn
vakuutusoikeudessa tulisi täyttää ihmisoikeussopimuksen vaatimukset myös
siltä osin kuin kysymys on asianosaisen oikeudesta valitsemaansa
avustajaan. Myös vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa tulisi siten
voida määrätä myös yksityinen avustaja ihmisoikeussopimuksen sitä
edellyttäessä eli silloin, kun tarvetta oikeusavustajan määräämiseen
ilmenee.
Toinen asia on, että vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa, joissa on
usein kyse muutoksenhausta viranomaisen sosiaalivakuutusasiassa
antamaan päätökseen, ratkaisut usein perustuvat asiassa hankittuun
lääketieteelliseen selvitykseen. Jos asianosainen kykenee itsekin ilman
avustajaa hoitamaan asiansa esittämällä hankkimansa selvityksen, kuten
ilmeisesti usein on asia, ei avustajan tarvetta koskeva kriteeri näissä asioissa
täyttyne.
Mitään estettä sille, että yksityiset avustajat voisivat toimia avustajina myös
kaikissa erityistuomioistuimissa oikeusavun edellytysten täyttyessä, ei ole.
Vakuutusoikeuden osalta ihmisoikeussopimuksen vaatimusten voitaneen
ainakin joissain tapauksissa katsoa tällaista mahdollisuutta jopa
edellyttävän. Johdonmukaista olisikin, että yksityinen avustaja voitaisiin
määrätä avustajaksi kaikissa tuomioistuinsioissa ilman
erityistuomioistuimia koskevia rajoituksia, jos avustajan tarvetta koskeva
edellytys ja muut oikeusavun edellytykset täyttyvät. Tämän vuoksi
ehdotetaan säädettäväksi, että yksityinen avustaja voitaisiin määrätä
avustajaksi kaikissa tuomioistuinasioissa.
Yksityistä avustajaa ei sitä vastoin voitaisi jatkossakaan määrätä
hallintomenettelyssä tai hallintoviranomaisessa taikka erilaisissa
lautakuntatyyppisissä muutoksenhakuelimissä tapahtuvaan käsittelyyn.
Näissä asioissa, joita on lukumääräisesti melkoisesti, oikeusavun
myöntäminen tulisi ilmeisesti joka tapauksessa vain poikkeuksellisesti
kyseeseen huomioon ottaen oikeusavun edellytyksenä oleva avustajan
tarvetta koskeva kriteeri. Vaikka erityisesti muutoksenhakulautakunnissa
tarvetta valtion varoilla tapahtuvaan yksityiseen avustamiseen voi
yksittäisissä tapauksissa käytännössä jossain määrin esiintyä, näiden vuoksi
ei ole perusteltua poiketa siitä systemaattisesti ja lainsoveltamisenkin
kannalta selkeästä perusratkaisusta, että yksityinen avustaja voitaisiin
määrätä vain tuomioistuinasiaan, jollei kyse ole ns. osoitustilanteesta.
Näiltäkin osin yksityisen avustajajärjestelmän laajentamisesta on
perusteltua pidättäytyä, kunnes järjestelmän laajentamisen vaikutuksista
muilta osin ja erityisesti vakuutusoikeuden osalta on saatu kokemuksia.
Silloin kun avustajan tarvetta esimerkiksi lautakuntakäsittelyssä ilmenee,
oikeusapua siten antaisivat nykyiseen tapaan ensi sijassa valtion
oikeusaputoimistojen oikeusavustajat, joiden työstä avustaminen eläke- ja
muissa sosiaali- ja hallintoasioissa käytännössä muodostaakin merkittävän
osan ja joilla sen vuoksi myös on näitä asioita koskevaa erityisosaamista.
Jos asia palautetaan tällaisen viranomaisen uudelleen käsiteltäväksi,
yksityiselle avustajalle tuomioistuinkäsittelyä silmällä pitäen annettu
määräys voitaisiin kuitenkin määrätä oleman edelleen voimassa asian
jatkokäsittelyssä.
Valtion oikeusaputoimistossa virassa olevan lakimiehen virkanimike
ehdotetaan muutettavaksi julkiseksi oikeusavustajaksi. Kun julkisin varoin
kustannettavaa oikeusaputoimintaa ryhdyttiin 1970-luvulla
lakisääteistämään, kunnallisten oikeusavustajien nimikkeeksi kaavailtiin
ensin julkisen oikeusavustajan nimikettä. Käsittelyn aikana nimike
kuitenkin muuttui nykyiseksi eli yleiseksi oikeusavustajaksi. Hallituksen
esityksessä oikeusapulaiksi ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi (HE
132/1997 vp) oikeusavustajan virkanimikkeeksi ehdotettiin yksinkertaisesti
nimikettä oikeusavustaja. Eduskuntakäsittelyn aikana kuitenkin arveltiin,
että oikeusavustaja on liian yleiskielinen nimitys tarkoittaen kaikenlaisia
oikeudenkäyntiavustajia niin, ettei sitä sellaisenaan voitu ottaa käyttöön.
Tämän vuoksi säilytettiin virkanimike yleinen oikeusavustaja. Nykyinen
virkanimike yleinen oikeusavustaja ei kuitenkaan kerro asiakkaille,
minkälaisesta toiminnasta on kysymys, vaan se on pikemminkin
epämääräinen ja antaa toiminnasta tarpeettoman kielteisen mielikuvan. Nyt
ehdotettava uusi laki olisi nimeltään oikeusapulaki, laki yleisestä
oikeusavusta ehdotetaan kumottavaksi eikä termi yleinen oikeusapu
esiintyisi enää missään. Näin ollen ei myöskään ole perusteita säilyttää
virkanimikkeenä yleisen oikeusavustajan nimikettä. Koska kysymys on
julkisin varoin kustannettavasta toiminnasta, johdonmukaista olisi, että
virkanimike on julkinen oikeusavustaja, joka antaa nykyistä nimikettä
myönteisemmän ja luotettavan mielikuvan toiminnan luonteesta ja kertoo
myös kansalaisille paremmin toiminnan luonteesta.
3.2.4. Oikeusapua koskeva päätöksenteko ja muutoksenhaku
Päätöksenteko. Voimassa olevan lain mukaan oikeusaputoimisto päättää
yleisen oikeusavun antamisesta ulkoprosessuaalisissa asioissa, eli asioissa,
joita ei käsitellä tuomioistuimessa. Kyseessä voi olla oikeudellinen
neuvonta, asiakirjojen laadinta ym. vastaavissa tehtävissä avustaminen tai
avustaminen eläke- tai muissa sosiaali- ja hallintoasioissa.
Myös tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa oikeusaputoimisto voi
myöntää yleistä oikeusapua. Yleinen oikeusapu voi tällöin edellä kuvatun
avustamisen lisäksi kattaa avustajan määräämisen oikeudenkäyntiin.
Avustajana voi tällöin toimia yleinen oikeusavustaja tai yksityinen avustaja.
Oikeusaputoimiston toimivalta määrätä yksityinen avustaja
tuomioistuimessa käsiteltävään asiaan päättyy kuitenkin asian suullisen
käsittelyn alkaessa. Tämän jälkeen asiaa käsittelevällä tuomioistuimella on
yksinomainen toimivalta määrätä asianosaiselle avustaja siten kuin
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa laissa säädetään.
Tuomioistuin voi aina käsiteltävänään olevassa tai sellaisessa asiassa, joka
voimassa olevien säännösten mukaan voidaan panna siellä vireille, myöntää
asianosaiselle maksuttoman oikeudenkäynnin. Tuomioistuin voi myöntää
maksuttoman oikeudenkäynnin, vaikka hakijan oikeusapuhakemus on
oikeusaputoimistossa osittain tai kokonaan hylätty. Tuomioistuin ei tällöin
ole oikeusaputoimiston asiassa tekemän ratkaisun sitoma. Ratkaistessaan
kysymyksen maksuttomasta oikeudenkäynnistä tuomioistuimella on oltava
käytettävänään oikeusaputoimiston vahvistama hakijan varallisuusoloja ja
elatusvelvollisuutta koskeva kirjallinen selvitys.
Maksuttoman oikeudenkäynnin lisäksi tuomioistuin voi oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetussa laissa säädetyin edellytyksin määrätä rikoksesta
epäillylle tai rikosasiassa syytetylle puolustajan ja asianomistajalle
oikeudenkäyntiavustajan tai tukihenkilön. Oikeus julkisin varoin
maksettuun avustajaan taataan myös useassa muussa edellä
oikeusapulainsäädännön nykytilaa käsittelevässä jaksossa kuvatussa laissa.
Nykyisten säännösten mukaan oikeusaputoimisto ei voi myöntää
maksutonta oikeudenkäyntiä eikä tuomioistuin yleistä oikeusapua.
Tuomioistuinasioissa yleiseen oikeusapuun ja maksuttomaan
oikeudenkäyntiin kuuluvat etuudet ovat kuitenkin pitkälti samat, kuten
myös edellytykset etuuksien saamiseksi.
Voimassa oleva oikeusapujärjestelmä on siten rakenteellisesti
ongelmallinen, että se perustuu kahteen osittain päällekkäiseen
järjestelmään. Näin ollen tuomioistuimet ja oikeusaputoimistot tekevät
samantyyppisiä asioita koskevia oikeusapuratkaisuja. Tämä ei järjestelmän
johdonmukaisuuden kannalta ole onnistunut ratkaisu.
Niin maksuttoman oikeudenkäynnin kuin yleisen oikeusavunkin saaminen
edellyttää, että hakija todetaan etuuteen oikeutetuksi. Etuuden myöntäminen
tehdään hakijan varallisuusoloja ja elatusvelvollisuutta koskevan
selvityksen perusteella. Selvityksen tekee aina oikeusaputoimisto ja se on
merkittävin yksittäinen edellytys niin yleisen oikeusavun kuin maksuttoman
oikeudenkäynninkin myöntämiselle. Maksuttoman oikeudenkäynnin
myöntämistä koskevan ratkaisun tekeminen ei siten yleensä edellytä
tuomioistuimelta oikeudellista harkintaa. Näin ollen ei yleensä ole tarpeen,
että tuomioistuin tekee tämän päätöksen. Tarkoituksenmukaisempaa olisi,
että tuomioistuimet keskittyisivät oikeudellista harkintaa vaativien asioiden
ratkaisemiseen.
Esityksessä ehdotetaan nykyisten toimivaltasäännösten muuttamista siten,
että oikeusapuhakemus aina olisi osoitettava oikeusaputoimistolle.
Oikeusaputoimisto tutkisi oikeusavun edellytykset kaikilta osin ja tekisi
päätöksen oikeusavun myöntämisestä. Tämä koskisi sekä
ulkoprosessuaalisia asioita että tuomioistuimissa käsiteltäviä asioita.
Ulkoprosessuaalisissa asioissa, eli hallinto- ja hallintolainkäyttöelimissä
käsiteltävissä asioissa sekä asioissa, joita ei lainkaan voida saattaa
viranomaisen tai tuomioistuimen tutkittavaksi, on luontevaa, että
oikeusaputoimisto päättäisi oikeusavusta, koska varsinainen
avustaminenkin melkein poikkeuksetta kuuluisi julkisen oikeusavustajan
tehtäviin. Itse pääasia ei näissä asioissa tule koskaan yleisen alioikeuden ja
suhteellisen harvoin hallintotuomioistuimen tai vakuutus-oikeuden
käsiteltäväksi.
Myös silloin, kun oikeusapu myönnetään tuomioistuinasiassa eli asiassa,
joka on tuomioistuimen käsiteltävänä tai jota ollaan saattamassa
tuomioistuimen tutkittavaksi, on päätöksenteko yleensä varsin
rutiininomaista, eikä selvissä tapauksissa edellytä tuomioistuimen
myötävaikutusta. Näin on, koska oikeusapuratkaisu sekä
oikeusaputoimistossa että tuomioistuimessa tehdään saman
oikeusaputoimistossa tehdyn ja vahvistetun hakijan varallisuusoloja ja
elatusvelvollisuutta koskevan selvityksen perusteella. Koska tuomioistuimet
harvoin hylkäävät oikeusapuhakemuksen muiden edellytysten puuttumisen
vuoksi, jos hakija täyttää etuuden myöntämisen taloudelliset edellytykset,
oikeusaputoimiston ja tuomioistuimen välisen rinnakkaisen toimivallan
säilyttämistä ei voida pitää tarpeellisena.
Nykyjärjestelmän mukaan hakijan on maksutonta oikeudenkäyntiä
pyytäessään asioitava kahdessa viranomaisessa. Ensin hänen on saatava
oikeusaputoimiston vahvistama kirjallinen selvitys taloudellisista
olosuhteistaan ja sen jälkeen tuomioistuimen on hänen esittämästään
pyynnöstä tehtävä maksutonta oikeudenkäyntiä koskeva ratkaisu.
Järjestelmä olisi selkeä ja yksinkertainen, kun hakija tarvitsisi
oikeusapupäätöksen saadakseen asioida vain yhdessä viranomaisessa ja
tämä viranomainen aina olisi sama pääasiasta riippumatta.
Kun oikeusaputoimisto taloudellisten edellytysten selvittämisen yhteydessä
myös aina tekisi oikeusapupäätöksen, nopeutuisi päätöksenteko
tuomioistuimen käsiteltävänä olevissa asioissa. Hakija saisi välittömästi
oikeusapupäätöksen, eikä hänen tarvitsisi odottaa tuomioistuimen
oikeusapuratkaisua. Näin siis varmistettaisiin se, etteivät oikeusaputoimistot
ja tuomioistuimet tekisi tarpeetonta päällekkäistä työtä ja että hakijan pääsy
oikeuksiinsa olisi mahdollisimman mutkatonta.
Lakiehdotuksen mukaan oikeusaputoimiston yksityisen avustajan
määräämistä koskevaa päätöstoimivaltaa laajennettaisiin kattamaan myös
tuomioistuimessa käsiteltävänä olevat asiat, asian käsittelyvaiheesta
riippumatta. Laajentaminen on siten perusteltavissa, että
oikeusaputoimistolla on yhtä hyvät edellytykset arvioida oikeusavun
tarpeellisuutta sellaisessa tuomioistuinasiassa, joka on jo tuomioistuimen
käsiteltävänä, kuin sellaisessa, jossa tuomioistuinkäsittely ei vielä
varsinaisesti ole alkanut.
Jos päätöksenteko oikeusapuasioissa keskitettäisiin oikeusaputoimistoille,
tulisi järjestelmästä selkeä ja johdonmukainen. Lisäksi tuomioistuimet
vapautuisivat hallintopäätösluonteisten ratkaisujen tekemisestä.
Tuomioistuimella ei ehdotetussa järjestelmässä olisi enää toimivaltaa tehdä
ensimmäisenä instanssina päätöstä oikeusavun myöntämisestä. Tästä
huolimatta tuomioistuimella kuitenkin säilyisi lopullinen toimivalta
oikeusapuasioissa. Tämän takaamiseksi ehdotetaan uuteen lakiin
järjestelmää, jonka mukaan oikeusaputoimiston päätökseen tyytymätön aina
voisi saattaa sen tuomioistuimen tutkittavaksi esittämällä ratkaisupyynnön.
Oikeusapupäätöksen saattaminen tuomioistuimen tutkittavaksi. Uuden
yhtenäistetyn oikeusapujärjestelmän tulisi olla mahdollisimman selkeä.
Edellä kuvattu järjestelmä, jonka mukaan oikeusapua aina, pääasiasta ja sen
käsittelyvaiheesta riippumatta, haettaisiin oikeusaputoimistolta, on
lähtökohtaisesti mutkaton. Tärkeää on kuitenkin myös oikeusaputoimistojen
tekemien päätösten oikeellisuuden kontrollointi ja se, että kysymyksen
saattaminen ylemmän instanssin käsiteltäväksi on yksinkertaisesti ja
asianmukaisesti järjestetty. Koska nykyisin voimassa on kaksi eri
oikeusapujärjestelmää, haetaan niiden perusteella tehtyihin päätöksiin
muutosta eri tahoilta ja eri tavalla. Muutoksenhakumenettelyt on tarkemmin
kuvattu edellä nykyisin voimassa olevaa oikeusapua koskevaa
päätöksentekoa ja muutoksenhakua käsittelevässä jaksossa.
Oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunta ehdotti mietinnössään
(KM 1999:7) järjestelmää, jonka mukaan hakijan olisi haettava oikeusapua
oikeusaputoimistosta halutessaan oikeusapuasian ratkaistuksi ennen
pääasian vireillepanoa tuomioistuimessa. Tästä päätöksestä hän voisi
valittaa hallintolainkäytön järjestyksessä. Tuomioistuinasian tultua vireille
tai sen vireille panemisen yhteydessä hakija kuitenkin olisi voinut
vaihtoehtoisesti ja oikeusaputoimiston ratkaisusta riippumatta hakea
oikeusapua kyseiseltä tuomioistuimelta edellyttäen, ettei hän olisi saattanut
oikeusaputoimiston päätöstä hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Jos hakija
olisi valittanut oikeusaputoimiston tekemästä päätöksestä hallinto-
oikeuteen, pääasiaa käsittelevällä tuomioistuimella ei enää olisi toimivaltaa
tutkia hakijan oikeusapuhakemusta.
Pääasiaa käsittelevän tuomioistuimen oikeusapua koskevaan ratkaisuun
hakija olisi voinut hakea muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiassa.
Muissa tapauksissa hakija olisi voinut hakea muutosta
hallintolainkäyttöteitse.
Tässä esityksessä ehdotetaan, että oikeusaputoimistossa tehty
oikeusapupäätös aina voitaisiin saattaa sen tuomioistuimen tutkittavaksi,
jossa pääasia on käsiteltävänä tai jonka toimivaltaan pääasian tutkiminen
kuuluu. Tällä tuomioistuimella olisi parhaat edellytykset arvioida
oikeusavun tarvetta kulloinkin käsiteltävässä asiassa. Siten
oikeusaputoimiston oikeusapupäätökset yleisissä tuomioistuimissa
käsiteltävissä asioissa voitaisiin saattaa yleisen tuomioistuimen tutkittaviksi,
hallinto-oikeuksissa käsiteltävissä asioissa hallinto-oikeuden tutkittaviksi ja
vastaavasti vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa vakuutusoikeuden
tutkittaviksi. Jos pääasia ei vielä ole tuomioistuimessa vireillä, saatettaisiin
oikeusapupäätös sen tuomioistuimen tutkittavaksi, joka on pääasiassa
ensimmäinen oikeusaste. Hallinto-oikeuden tutkittaviksi voitaisiin lisäksi
saattaa oikeusapupäätökset sellaisissa ulkoprosessuaalisissa asioissa, joissa
tuomioistuimessa tutkittavaa pääasiaa ei ole tai, joissa valitetaan suoraan
korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Tuomioistuinasiassa oikeusapupäätöksen tutkisi pääasian käsittelevä
tuomioistuin. Viimeksi mainitulla tuomioistuimella tarkoitetaan sekä
tuomioistuinta, jossa pääasia on jo käsiteltävänä, että tuomioistuinta, jonka
tutkittavaksi pääasia ollaan viemässä. Jos oikeusaputoimiston päätös
saatetaan tuomioistuimen tutkittavaksi vasta muutoksenhakuvaiheessa,
esimerkiksi silloin, kun rikosasia on hovioikeuden käsiteltävänä, hovioikeus
tutkisi ensimmäisenä oikeusasteena oikeusapupäätöstä koskevan
ratkaisupyynnön. Jos rikosasia vasta on syyteharkinnassa, siinä
toimivaltainen käräjäoikeus tutkisi ratkaisupyynnön, koska rikosasian
tutkiminen kuuluu käräjäoikeuden toimivaltaan.
Hallintotuomioistuimessa tai vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat ovat
tuomioistuinasioita. Näitä asioita koskevat oikeusaputoimiston
oikeusapupäätökset voitaisiin ehdotetun järjestelmän mukaan saattaa
mainittujen tuomioistuinten tutkittavaksi aina sen mukaan, mikä
tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään pääasian.
Jos tuomioistuinasiassa pääasian käsittely on päättynyt, mutta
muutoksenhakuaika ei vielä ole kulunut umpeen, tulisi ratkaisupyyntö
saattaa asiaa viimeksi käsitelleen tuomioistuimen tutkittavaksi.
Ulkoprosessuaalisissa asioissa tuomioistuimen toimivalta tutkia
oikeusapupäätöstä koskevan ratkaisupyynnön määräytyisi sen mukaan,
mikä tuomioistuin on toimivaltainen tutkimaan pääasiaa koskevan
valituksen. Jos pääasia on hallinto- tai hallintolainkäyttöviranomaisessa
käsiteltävä asia ja siinä tehtyyn ratkaisuun voi jossain käsittelyn vaiheessa
hakea muutosta hallinto-oikeudelta tai vakuutusoikeudelta, voisi
oikeusaputoimiston päätöksen saattaa toimivaltaisen hallinto-oikeuden tai
vakuutusoikeuden tutkittavaksi.
Jos pääasia on luonteeltaan sellainen, ettei sitä voida lainkaan saattaa
tuomioistuimen tutkittavaksi, ratkaisupyyntö toimitetaan sen hallinto-
oikeuden tutkittavaksi, jonka tuomiopiirissä oikeusapupäätöksen tehnyt
oikeusaputoimisto sijaitsee. Asioita, joita ei voida lainkaan saattaa
tuomioistuimen tutkittavaksi, ovat esimerkiksi lahjakirjan, testamentin tai
perunkirjoituksen laatiminen tai veroilmoituksen tekemisessä avustaminen.
Jos oikeusaputoimistossa hakijaa on tällaisessa asiassa avustettu
osakorvausta vastaan ja hakija on tyytymätön oikeusapupäätöksen
mukaiseen omavastuuosuuteensa, hän voisi ehdotetun järjestelmän mukaan
saattaa oikeusapupäätöksen sen hallinto-oikeuden tutkittavaksi, jonka
tuomiopiirissä oikeusapua antanut oikeusaputoimisto sijaitsee.
Hallinnon ja hallintolainkäytön alueella on viranomaistahoja ja lautakuntia,
joiden tekemiin päätöksiin valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-
oikeuteen. Esimerkiksi työttömyysturvalautakunnan palkkaturva-asiassa
antamaan päätökseen voidaan vain hakea muutosta korkeimmalta hallinto-
oikeudelta. Koska ei ole tarkoituksenmukaista, että korkein hallinto-oikeus
ensimmäisenä oikeusasteena joutuisi tutkimaan oikeusaputoimiston
palkkaturva-asiassa tekemää oikeusapupäätöstä, toimivaltainen
tuomioistuin tutkimaan näissä asioissa esitettyjä ratkaisupyyntöjä olisi se
hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä oikeusapupäätöksen tehnyt
oikeusaputoimisto sijaitsee.
Myös oikeusaputoimiston päätökset, jotka eivät lainkaan liity pääasiaan,
voitaisiin saattaa sen hallinto-oikeuden tutkittavaksi, jonka tuomiopiirissä
päätöksen tehnyt oikeusaputoimisto sijaitsee. Näitä olisivat esimerkiksi
päätökset, jotka koskevat omavastuuosuuden määrää julkisen
oikeusavustajan hoitamissa asioissa, yksityisen avustajan palkkiota ja
oikeusavun saajan omavastuuosuutta ns. osoitusasioissa sekä
oikeusapumaksuja.
Ehdotetussa järjestelmässä ei päätöksentekotoimivallan kannalta olisi
merkitystä sillä, onko pääasia jo tuomioistuimen käsiteltävänä vai tulisiko
se vasta myöhemmin sen käsiteltäväksi. Siten hakijalla olisi edelleenkin
mahdollisuus saada tuomioistuimen ratkaisu oikeusapuasiassa ennen
pääasian vireille panemista.
Järjestelmä mahdollistaisi sen, että tuomioistuimen pääasiaa koskevaa
asiantuntemusta hyödynnettäisiin tilanteessa, jossa oikeusaputoimiston
ratkaisu syystä tai toisesta on riitautettu. Tarkoituksena on lisäksi sen
varmistaminen, että tuomioistuinten ratkaistavaksi ensisijaisesti saatettaisiin
oikeudellista harkintaa vaativat oikeusapukysymykset. Näin varmistettaisiin
myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutuminen, oikeusapua
hakeneen oikeusturva sekä tuomioistuimen kontrolli oikeusapuasioissa.
Oikeusapupäätöksen tuomioistuimen tutkittavaksi saattaminen ei olisi
varsinaista muutoksenhakua, vaan osa päätöksentekomenettelyä.
Tuomioistuin voisi näin ollen muuttaa oikeusaputoimiston päätöstä niin
ratkaisupyynnön esittäneen hyväksi kuin vahingoksikin. Tämä olisi
yhdenmukaista sen kanssa, että tuomioistuimella olisi virankin puolesta
oikeus muuttaa oikeusapupäätöstä tai päättää oikeusapuetuuden
lakkaamisesta sen käsiteltävänä olevassa asiassa, jos oikeusavun
myöntämisen edellytykset ovat muuttuneet tai lakanneet oikeudenkäynnin
aikana tai ne ovat alun perin puuttuneet. Ehdotus ei heikentäisi oikeusapua
saaneiden oikeusturvaa nykyisestä, vaan varmistaisi sen, että
tuomioistuimella aina on lopullinen toimivalta ratkaista
oikeusapukysymyksen sen käsiteltävänä olevassa asiassa.
Tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa pääasiaa käsittelevä tuomioistuin
voisi myös viran puolesta muuttaa oikeusapupäätöstä tai päättää oikeusavun
lakkaamisesta, jos edellytyksiä oikeusavun myöntämiselle ei ole ollut
olemassa tai ne ovat muuttuneet tai lakanneet. Tämä mahdollisuus on
välttämätön esimerkiksi sellaisia tilanteita silmällä pitäen, joissa
tuomioistuin saa tietää, esimerkiksi pääasiaa käsitellessään, ettei
oikeusapuetuuden saanut olekaan varaton tai jos käy ilmi, että pääasia
koskee nimenomaan oikeusapuetuuden saamiseksi siirrettyä saatavaa.
Ehdotuksen mukaan tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa
oikeusaputoimiston päätöksestä olisi mahdollista tehdä ratkaisupyyntö aina
siihen asti, kunnes pääasiassa annettu ratkaisu on tullut lainvoimaiseksi.
Muussa asiassa ratkaisupyyntö olisi tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen
tiedoksi saamisesta. Viranomaisen tai lautakunnan käsittelemässä hallinto-
tai hallintolainkäyttöasiassa oikeusapupäätöstä koskeva ratkaisupyyntö olisi
siten tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta.
Hallintotuomioistuimen tai vakuutusoikeuden tutkimassa asiassa
oikeusapupäätöstä koskevan ratkaisupyynnön voisi kuitenkin esittää aina
siihen saakka, kunnes pääasiassa annettu ratkaisu on saanut lainvoiman.
Se, että esimerkiksi hallintomenettelyssä käsiteltävässä asiassa annettua
oikeusapupäätöstä ei enää voisi saattaa tuomioistuimen tutkittavaksi, ei
muodosta estettä sille, että oikeusapua haetaan uudestaan pääasian
myöhemmässä käsittelyvaiheessa, esimerkiksi silloin kun pääasiassa
annettuun päätökseen valitetaan hallinto-oikeuteen, vakuutusoikeuteen tai
korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tällöin kyse olisi uudesta
oikeusapuhakemuksesta.
Koska julkisilla oikeusavustajilla on paremmat edellytykset kuin
oikeusavun hakijalla ratkaista, mihin tuomioistuimeen ratkaisupyyntö tulee
toimittaa, ehdotetaan, että hakijan pyyntö aina tulisi toimittaa
oikeusapupäätöksen tehneelle oikeusaputoimistolle. Oikeusaputoimiston
tehtävä olisi toimittaa ratkaisupyyntö edelleen toimivaltaisen
tuomioistuimen ratkaistavaksi. Menettely olisi oikeusapua hakeneelle
yksinkertainen, eikä hänen itse tarvitsisi lainkaan ottaa kantaa siihen, mikä
tuomioistuin on toimivaltainen käsittelemään asian.
Itseoikaisu. Ehdotuksen mukaan oikeusaputoimisto voisi itse oikaista
tekemänsä päätöksen. Jos oikeusaputoimistossa tehty päätös on
ratkaisupyynnöstä esiin tulleesta syystä virheellinen, voisi
oikeusaputoimisto sen itse korjata. Korjaus on tehtävä välittömästi jo sen
vuoksi, että oikeusaputoimiston viipymättä on toimitettava ratkaisupyyntö
toimivaltaiselle tuomioistuimelle. Itseoikaisu voisi huomattavasti nopeuttaa
oikeusapuasian käsittelyä ja korostaisi siten oikeusaputoimiston
palvelutehtävää valtion viranomaisena. Hallintomenettely- tai
hallintolainkäyttölain mukaista itseoikaisumenettelyä ei oikeusapuasioissa
sovellettaisi.
Muutoksenhaku tuomioistuimen tekemään oikeusapupäätökseen.
Tuomioistuimen antamaan oikeusapua koskevaan ratkaisuun haettaisiin
muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiassa. Jos esimerkiksi
hallintolainkäyttöviranomaisen antamaan ratkaisuun voidaan hakea
muutosta vakuutusoikeuteen, mutta vakuutusoikeuden päätöksestä ei saada
valituskiellon vuoksi valittaa korkeimpaan oikeuteen, lakiehdotuksen
mukaan ei myöskään voisi hakea muutosta valittamalla vakuutusoikeuden
antamaan oikeusapua koskevaan päätökseen. Samat oikeusasteet tutkisivat
sekä pääasian että siihen liittyvän oikeusapuasian.
Jos pääasiaa ei voida saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi, jolloin ei
myöskään ole muutoksenhakutietä, jota voisi soveltaa oikeusapuasiaan,
hallinto-oikeuden oikeusapuasiassa antamaan päätökseen saisi hakea
muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta vain, jos korkein hallinto-oikeus
myöntää siihen valitusluvan. Laki olisi sama niissä asioissa, joissa
pääasiassa annettuun päätökseen valitetaan suoraan korkeimpaan hallinto-
oikeuteen. Päätös, johon haettaisiin muutosta, olisi aina hallinto-oikeuden
antama. Tämä seuraisi siitä, että viimeksi mainituissa asioissa annetut
oikeusaputoimiston päätökset aina saatettaisiin sen hallinto-oikeuden
tutkittaviksi, jonka tuomiopiirissä päätösten tehnyt oikeusaputoimisto
sijaitsee.
Maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 25 §:n mukaan virallisella
syyttäjällä on oikeus hakea muutosta tuon lain nojalla tehtyihin muihin kuin
oikeusavun myöntämistä koskeviin ratkaisuihin silloinkin, kun hän ei ole
toiminut syyttäjänä tai muutoin valvonut julkista etua asiassa. Syyttäjän
suorittama julkisen puhevallan valvonta on kuitenkin käytännössä jäänyt
erityisesti riita-asioissa merkityksettömäksi. Koska oikeusavun
kokonaiskustannukset rikosasioissa ovat siviiliasioita huomattavasti
suuremmat, kontrollijärjestelmän ylläpitäminen olisi rikosasioissa tarpeen.
Erityisesti rikosasiassa maksuttoman oikeudenkäynnin saaneen vastaajan tai
asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan palkkio- ja
kulukorvausvaatimukset ovat eräissä paljon julkisuutta saaneissa jutuissa
nousseet huomattavan korkeiksi. Kuitenkin yksittäiset tapaukset voivat
heikentää koko oikeusapujärjestelmän uskottavuutta. Kun yksityinen
avustaja on oikeutettu ainoastaan kohtuulliseen palkkioon ja vain sellaisista
toimenpiteistä, jotka ovat olleet asian hoitamisen kannalta tarpeelliset,
ehdotetaan laissa nimenomaisesti säädettäväksi, että virallisella syyttäjällä
olisi rikosasioissa velvollisuus lausua sekä asianomistajan että vastaajan
avustajan palkkio- ja kuluvaatimuksesta, jos siihen vaatimuksen määrään
nähden tai muuten, esimerkiksi perustelujen vuoksi taikka muusta syystä on
aihetta. Syyttäjällä olisi lisäksi oikeus niissä asioissa, joissa hän on toiminut
syyttäjänä, hakea muutosta avustajan palkkion ja korvauksen määrää
koskeviin tuomioistuimen ratkaisuihin. Rajaus on perusteltu siksi, että
syyttäjällä ajamissaan rikosasioissa on erityisen hyvät edellytykset arvioida
korvausvaatimusten asianmukaisuutta.
3.2.5. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja avustajan kelpoisuusvaatimukset
Johtopäätöksenä oikeudenkäyntiasiamiehen ja avustajan
kelpoisuusvaatimusten sääntelyyn vaikuttavista eri näkökohdista, joita on
käsitelty edellä jaksossa 2.4.5., voidaan todeta seuraavaa.
Kuluttajansuojaa koskevat näkökohdat ja prosessin laatuvaatimukset
kiistatta korostavat avustajan pätevyydelle asetettavia vaatimuksia ja
puoltavat niiden kiristämistä ja todellisten kelpoisuusvaatimusten
omaksumista sekä yleiseen prosessilakiin että julkiseen oikeusapuun
nykyisten varsin avointen kelpoisuusvaatimusten sijaan. Mainitut
näkökohdat puoltavat sellaisten asiamiesten ja avustajien sulkemista sekä
yksityisten että julkisten oikeusapupalvelujen tarjoajien piiristä, joilla ei ole
toimen asianmukaisen hoitamisen vaatimaa ammatillista osaamista. Koska
oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan tehtävänä on päämiehensä
avustaminen nimenomaan oikeudellisissa kysymyksissä, häneltä on
perusteltua edellyttää perehtyneisyyttä juuri näihin kysymyksiin ja niiden
riittävää hallitsemista. Silloin, kun asianosainen ei itse kykene hoitamaan
oikeudellista asiaansa vaan hän tarvitsee oikeusavustajaa, hänen etujensa
asianmukainen varteenottaminen nykyaikaisessa rikos- ja riitaprosessissa
edellyttää avustajalta oikeustieteellisen perustutkinnon suorittamista. Riita-
ja rikosprosesseissa avustajina ja asiamiehinä eivät käytännössä toimikaan
juuri muut kuin lakimiehet aivan yksinkertaisia asioita lukuunottamatta,
joten kelpoisuusvaatimuksen mainittu kiristäminen ei aiheuttaisi suurta
muutosta käytännön oikeuselämässä, vaikka se olisikin periaatteelliselta
kannalta merkittävä. Tämän vuoksi oikeudenkäyntiasiamieheltä ja -
avustajalta olisi vaadittava oikeustieteen kandidaatin tutkinnon
suorittamista.
Kuluttajansuojaan liittyvät näkökohdat puoltaisivat sinänsä sitä, että
oikeusapupalveluja ja erityisesti julkisin varoin kustannettavia
oikeusapupalveluja tarjoaisivat vain asianajajat erityisesti siitä syystä, että
näiden valvonta on uskottavammin järjestetty kuin muiden
asianajopalveluja tarjoavien lakimiesten. Valvonnan järjestäminen on jo
olemassaolollaan omiaan edistämään valvonnan kohteena olevien
palvelujen laatua. Tästä periaatteellisesti tärkeästä lähtökohdasta huolimatta
ei kuitenkaan esimerkiksi lakiasiaintoimistojen ja asianajotoimistojen
tarjoamien palvelujen laadussa ole käytännössä voitu luotettavasti osoittaa
olevan tosiasiallisia eroja. Oikeuspalvelujen laadun vertaileminen tosin on
vaikea tehtävä, eivätkä varsinkaan oikeusasioiden suhteen maallikot
välttämättä osaa luotettavasti arvioida saamiensa oikeusapupalveluiden
laatua. Tunnettu tosiasia joka tapauksessa on, että useilla asianajajaliittoon
kuulumattomilla lakimiehillä, jotka eivät esimerkiksi päätoimensa vuoksi
edes voi kuulua asianajajaliittoon, on oikeudellista erikoisasiantuntemusta
omaa erityisalaansa koskevissa oikeusasioissa.
Kelpoisuuden rajoittaminen asianajajiin merkitsisi sitä, että suuri joukko
sinänsä päteviä lakimiehiä, jotka eivät täyttäisi tätä muodollista vaatimusta,
jäisi järjestelmän ulkopuolelle, ja edun saajan valintamahdollisuudet
vastaavasti kaventuisivat. Seurauksena olisi, että avustajaa koskeva
valinnanvapaus olisi suurempi sellaisilla, joilla on varaa kustantaa
tarvitsemansa oikeusapu itse tai jonka oikeusturvavakuutus kattaa
kustannukset. Näitä näkökohtia pidettiin Ruotsin nykyistä oikeusapulakia
säädettäessä merkittävinä perusteltaessa siellä omaksuttua ratkaisua olla
kiristämättä oikeusapulain nojalla määrättävien oikeusavustajien
kelpoisuusvaatimuksia (Prop. 1996/97 s. 155 s). Myös suomalainen perinne
ja oikeusapupalveluiden tarjoamiseen liittyvät kilpailu- ja
työllisyysnäkökohdat puhuvat sen puolesta, että oikeudenkäyntiasiamiehenä
ja avustajana oikeudenkäynnissä voisivat edelleenkin toimia muutkin
lakimiehet kuin asianajajat.
Punnittaessa keskenään niitä aikaisemmin kuvattuja etuja ja haittoja, joita
oikeudenkäyntiasiamiesten ja -avustajien kelpoisuuden rajoittamisesta
asianajajiin tällä hetkellä seuraisi, on päädyttävä siihen, että muita
lakimiehiä kuin asianajajia ei ole perusteltua sivuuttaa oikeusapupalvelujen
tarjoajina. Oikeustieteen kandidaatin tutkinnon tai sitä vastaavan
aikaisemman tutkinnon suorittamista olisi lähtökohtaisesti pidettävä
riittävänä osoituksena siitä, että asianomaisella on tehtävän vaatimat
perustiedot ja -taidot. Tästä syystä ehdotetaan säädettäväksi, että
oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan kelpoisuusvaatimukseksi yleisessä
prosessilaissa säädettäisiin pääsääntöisesti oikeustieteellinen perustutkinto
eli oikeustieteen kandidaatin tutkinto. Tästä pääsäännöstä voitaisiin poiketa
asianosaisen puolison ja eräiden lähisukulaisten kohdalla sekä
oikeudenkäymiskaaren 5 luvun 3 §:ssä tarkoitettujen riidattomien (ns.
summaaristen) riita-asioiden käsittelyn kyseessä ollen. Lisäksi
oikeudenkäyntiasiamieheltä ja avustajalta olisi nykyiseen tapaan
edellytettävä rehellisyyttä ja sitä, että hän on muutoin kyseiseen tehtävään
sopiva ja kykenevä täysi-ikäinen henkilö, joka ei ole konkurssissa ja jonka
toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu.
Lisäksi maininta oikeustieteen kandidaatin tutkintoa vastaavasta tutkinnosta
ehdotetaan tarpeettomana poistettavaksi. On ilman erillistä mainintaakin
selvää, että henkilö, joka on suorittanut oikeustieteen kandidaatin tutkintoon
rinnastettavan oikeustieteellisen tutkinnon myös kelpoisuusvaatimusten
osalta rinnastetaan oikeustieteen kandidaattiin.
Yleisen prosessilain kohdalla perustelluksi katsottua kelpoisuusvaatimuksen
terävöittämistä ei kuitenkaan ehdoteta ulotettavaksi hallintolainkäyttöön.
Hallintolainkäytön piirissä käsiteltävät asiat ovat niin moninaisia ja
erilaista, muutakin kuin oikeudellista asiantuntemusta vaativia, ettei
oikeustieteellisen tutkinnon edellyttäminen ole tällä kohdin perusteltua.
Hallintolainkäyttöasioissa noudatetaan lisäksi ns. virallisperiaatetta, johon
liittyen myös kyseisellä viranomaisella on asian selvittämiseen liittyviä
velvoitteita. Lisäksi esimerkiksi kunnallisvalitusasioissa on tavallista, että
joku kuntalaisista toimii muiden kuntalaisten asiamiehenä. Esteitä
tämäntyyppiselle edustamiselle ei ole tarkoituksenmukaista asettaa
jatkossakaan. Tästä syystä hallintolainkäyttölain 20 §:ssä säädetyt
kelpoisuusvaatimukset ehdotetaan säilytettäväksi nykyisessä muodossaan.
Sitä vastoin ehdotettavan oikeusapulain nojalla määrättävien
oikeusavustajien vähimmäiskelpoisuusvaatimukset olisi luonnollisesti
nostettava vähintään vastaavantasoisiksi kuin mitä yleisen prosessilain
kohdalla ehdotetaan. Hallituksen esityksessä 132/1997, joka siis
kelpoisuuskysymysten osalta koski vain julkisin varoin kustannettavia
avustajia, esitettiin vielä edellä mainittua pidemmälle menevää
kelpoisuusvaatimusta, kun julkisin varoin kustannettavaksi avustajaksi
kelpoinen olisi esityksen mukaan pääsääntöisesti ollut vain yleinen
oikeusavustaja, asianajaja tai asianajotoimiston avustava lakimies.
Kelpoisuusvaatimusten tiukentamista julkisen oikeusavun kohdalla
perusteltiin sillä, että yhteiskunnan varoilla tarjottavien oikeusapupalvelujen
tulisi täyttää tietyt laatuvaatimukset ja vaadittava laatutaso olisi parhaiten
turvattavissa, jos palveluja pääsääntöisesti tarjoaisivat yleiset
oikeusavustajat ja asianajajat, koska he ovat asianajajaliiton valvonnassa, ja
asiakkaan mahdollisuus saada vahingonkorvausta on järjestetty työnantajan
vastuulla ja vakuutuksilla (HE 132/1997 vp s. 31).
Eduskunta ei ilmeisesti pitänyt näitä perusteluja riittävinä
ehdotetunkaltaiseen tiukennukseen, vaan edellytti ihmisoikeussäännösten,
prosessin laatuvaatimusten, kilpailulainsäädännön näkökohtien ja
suomalaisen perinteen huomioon ottamista ja yhteen sovittamista. Näitä eri
näkökohtia on jo kosketeltu edellä. Tällä kohdin on kuitenkin erityisesti
otettava huomioon ihmisoikeussopimuksesta johtuvat rajoitukset. Julkisin
varoin kustannettavien oikeusavustajien kelpoisuusvaatimusten olennainen
kiristäminen siitä, mitä avustajan kelpoisuudelta yleisessä prosessilaissa
edellytetään, on nimittäin aikaisemmin mainituista syistä ihmis- ja
perusoikeusnäkökulmasta ilmeisen ongelmallista: Perus- ja
ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta kyseenalaisena saatetaan pitää sitä, että
avustajan kelpoisuusvaatimusten kautta julkista oikeusapua saavien
mahdollisuuksia valita oikeudenkäynnissä käyttämänsä avustaja rajoitetaan
olennaisesti enemmän kuin palvelut itse kustantavien henkilöiden
valinnanvapautta. Tästä syystä myös oikeusapulain nojalla määrättävän
avustajan peruskelpoisuusvaatimukseksi ehdotetaan säädettäväksi sama
kuin yleisessä prosessilaissa eli oikeustieteen kandidaatin tutkinto.
Jo voimassa olevassa laissa on kuitenkin eräitä rikosasioita koskien nyt
ehdotettavaa vähimmäiskelpoisuusvaatimusta tiukemmat vaatimukset.
Poikkeukset koskevat sellaisia rikosasioita, joissa on erityisen tärkeää, että
avustajaksi määrättävä on riittävän kokenut ja tehtäväänsä kykenevä. Nämä
poikkeukset, joista on nykyisin säädetty yhtäältä yleisestä oikeusavusta ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetuissa laeissa sekä toisaalta julkisen
puolustajan ja asianomistajan avustajan osalta oikeudenkäynnistä
rikosaisoissa annetussa laissa hieman toisistaan poikkeavasti, ehdotetaan
säilytettäväksi muutoin nykyisellään, mutta nämä poikkeustilanteet
pyrittäisiin ehdotettavassa oikeusapulaissa ja oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetussa laissa säätämään mahdollisimman pitkälle samoin
kriteerein kelpoisuusvaatimusten yhtenäistämiseksi nykyisestä.
4. Esityksen vaikutukset
4.1. Taloudelliset vaikutukset
4.1.1. Esityksen vaikutukset valtiontalouteen
Yleistä. Maksuttoman oikeudenkäynnin kokonaismenot olivat vuonna 2000
166,1 miljoonaa markkaa. Luku sisältää maksuttoman oikeudenkäynnin
lisäksi muista julkisen oikeusavun muodoista paitsi valtion
oikeusaputoimistoista aiheutuneet menot. Mainitut oikeusministeriön
ilmoittamat ja valtion talousarvioon sisällytettävät kokonaismenot ovat siinä
mielessä bruttomääräisiä, ettei niissä ole otettu huomioon maksuttoman
oikeudenkäynnin saaneiden valtiolle suorittamia omavastuuosuuksia eikä
niitä korvauksia, joita oikeusapua saaneiden vastapuolet ovat valtiolle
joutuneet suorittamaan. Näiden valtiolle tuloutuneiden suoritusten määriä ei
ole voitu selvittää. Valtion oikeusaputoimistoista vuonna 2000 aiheutuneet
bruttomenot yleisestä oikeusavusta olivat 111,3 miljoonaa markkaa ja
nettomenot noin 93,5 miljoonaa markkaa. Julkisen oikeusapujärjestelmän
bruttomääräiset kokonaismenot olivat siten vuonna 2000 yhteensä noin
277,4 miljoonaa markkaa.
Valtion oikeusaputoimistoille on vuodelle 2001 budjetoitu 101,4 miljoonan
markan nettomääräraha ja bruttomenoiksi on arvioitu 115,9 miljoonaa
markkaa. Maksuttomaan oikeudenkäyntiin, julkiseen puolustukseen, ja
asianomistajan avustamiseen on vuoden 2001 budjetissa varattu 174
miljoonaa markkaa eli julkiseen oikeusapuun on yhteensä varattu 289,9
miljoonaa markkaa.
Nyt tehtävän esityksen keskeisimmät valtiontaloudelliset vaikutukset
liittyvät oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentamiseen
tulorajoja nostamalla. Menoja rajoittaisivat kuitenkin
omavastuujärjestelmää ja avustajajärjestelmää koskevat rakenteelliset
ratkaisut sekä se, että oikeusavulle säädettäisiin sadan tunnin katto.
Oikeusapuun oikeuttavien tulorajojen nostamisesta aiheutuvat vaikutukset.
Tavoitteena on lakivaliokunnan kannan mukaisesti saattaa julkisin varoin
kustannettava oikeusapujärjestelmä nykyistä selvästi laajempien
kansalaispiirien käytettäväksi korottamalla oikeusapuun oikeuttavia
tulorajoja. Ehdotettu muutos tulee lisäämään järjestelmästä valtiolle
aiheutuvia menoja. Kun oikeusapuun oikeutettuja kotitalouksia tulisi
olemaan nykyisen noin 44 prosentin sijasta noin kolme neljäsosaa kaikista
kotitalouksista, oikeusapuun tulojensa puolesta oikeutettuja kotitalouksia
tulisi olemaan vajaa 80 prosenttia nykyistä enemmän. Se, kuinka paljon nyt
ehdotettu oikeusapuun oikeutettujen piirin laajennus lisää julkisen
oikeusavun menoja, tulee riippumaan siitä, kuinka paljon järjestelmän
piiriin pääsevillä uusilla asiakkailla on oikeusasioita. Lisäksi, koska
tulorajojen nostamisen seurauksena julkisesta oikeusavusta aiheutuvat
menot tulevat nousemaan nimenomaan yksityisten avustajien hoitamissa
tuomioistuinasioissa, tulee merkitystä lähinnä olemaan sillä, kuinka paljon
tuomioistuimessa käsiteltäviä oikeusasioita uusilla asiakkailla tulee
olemaan.
Myös valtion oikeusaputoimistojen asiamäärien oletetaan lisääntyvän
jonkin verran nykyisestä. Lisäyksen asiamäärissä voidaan arvioida olevan
enintään 20 prosenttia, mikä tarkoittaisi noin 11 500 asiaa vuosittain.
Oikeusaputoimistojen arvioidaan kuitenkin selviytyvän lisääntyvistä
asiamääristä nykyisellä henkilöstöllä. Tämän vuoksi asiamäärien
lisääntymisestä valtion oikeusaputoimistoissa ei aiheutuisi valtiolle
lisäkustannuksia. Asiamäärien kehittymistä ja oikeusaputoimistojen
resurssien riittävyyttä tulee kuitenkin seurata.
Oikeusapujärjestelmän laajentamisen taloudellisia vaikutuksia on selvitetty
oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunnan teettämässä edellä
mainitussa oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskevassa selvityksessä.
Selvityksessä on tutkittu kuinka paljon ja minkä laatuisia asioita julkisen
oikeusavun piiriin pääsevillä uusilla asiakkailla voitaisiin olettaa olevan.
Selvitys osoittaa, että uusien asiakkaiden oikeusongelmat tulisivat
painottumaan eri tavalla nykyisiin oikeusapuasiakkaisiin verrattuna.
Valtaosa rikosasioista kuuluu jo nykyisellään julkisen oikeusavun piiriin ja
erityisesti sen piiriin kuuluvat suurimmat ja siten myöskin eniten
kustannuksia aiheuttavat rikosasiat, joissa oikeusapua voidaan jo
nykyisellään antaa julkisen puolustajan ja asianomistajan avustajan
järjestelmän kautta oikeusavun saajan taloudellisesta asemasta täysin
riippumatta. Tämän vuoksi ehdotetulla lailla ei juuri olisi vaikutuksia
rikosasioista valtiontaloudelle oikeusapujärjestelmästä koituviin
kustannuksiin. Asianomistajat kuitenkin tulevat pääsemään nykyistä
laajemmin oikeusavun piiriin sen johdosta, että asianomistajan
oikeudenkäyntiavustajan järjestelmä rajoittuu vain määrätyn tyyppisiin
rikoksiin. Tämä ei kuitenkaan sanottavasti lisäisi julkista oikeusapua
rikosasioissa.
Perhe- ja perintöoikeudellisten asioiden määrän voidaan taas arvioida
muodostuvan nykyistä suuremmaksi. Merkittävä osa perhe- ja
perintöoikeudellisista asioista on kuitenkin tuomioistuimen ulkopuolella
käsiteltäviä asioita kuten osituksia, perunkirjoituksia ja perinnönjakoja.
Näissä julkista oikeusapua voisivat antaa pääsääntöisesti vain julkiset
oikeusavustajat, joten tältä osin menojen lisäystä ei ole juurikaan
odotettavissa.
Tuomioistuinasioissa julkisen oikeusavun voidaan arvioida lisääntyvän
perheoikeudellisten hakemusasioiden ryhmässä. Näin on voitu havaita
tapahtuneen jo edellisen oikeusapu-uudistuksen yhteydessä tapahtuneiden
taloudellisten edellytysten väljentämisen seurauksena, koska vuonna 1999
maksuttomat oikeudenkäynnit lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta
koskevissa asioissa lisääntyivät noin 10 prosentilla vuoteen 1998 verrattuna.
Hakemusasioiden puolella uusien oikeusapuna hoidettavien juttujen
potentiaalia voidaan olettaa olevan myös siksi, että ne kuuluvat vain
rajoitetusti oikeusturvavakuutuksen piiriin.
Myös varsinaisten riita-asioiden osuuden arvioidaan lisääntyvän muun
muassa siksi, että järjestelmän laajentamisen seurauksena oikeusapua
saavilla uusilla keskituloisilla asiakkailla voidaan olettaa olevan
potentiaalisten oikeudellisten konfliktien kohteena olevaa varallisuutta
nykyisiä asiakkaita useammin. Riita-asioiden osalta huomioon on kuitenkin
otettava, että ne pääosin kuuluvat oikeusturvavakuutuksen piiriin ja että
75 prosentilla kotitalouksista on oikeusturvavakuutus, joka kattaisi
oikeusavun kustannukset. Näin voidaan olettaa asian olevan erityisesti
niiden uusien asiakkaiden kohdalla, jotka tulorajojen nostamisen
seurauksena pääsisivät järjestelmän piiriin. Lisäksi vuonna 1998 toteutetut
väljennykset tulorajoissa eivät ole johtaneet maksuttomien
oikeudenkäyntien lisääntymiseen riita-asioissa. Vuonna 1998 oli myönnetty
maksuton oikeudenkäynti 1 684:ssä ratkaistuista laajoista riita-asioista.
Vuonna 1999 vastaava luku oli 1 590. Tämä viittaisi siihen, ettei riita-
asioiden puolella olisi ainakaan huomattavaa sellaista juttupotentiaalia, joka
olisi jäänyt oikeusturvavakuutuksen korvauspiirin ulkopuolelle ja nyt
purkautuisi taloudellisten edellytysten väljentyessä nykyisestä.
Mahdollisen riita-asioiden osuuden lisääntymistä arvioitaessa on myös
otettava huomioon, ettei julkisena oikeusapuna edelleenkään korvattaisi
vastapuolen oikeudenkäyntikuluja oikeusapuetuuteen oikeutetun hävitessä
juttunsa. Näin ollen on odotettavissa, että vastapuolen kulujen
korvausvelvollisuutta koskeva riski tulee vaikuttamaan hillitsevästi riita-
asioiden määrään.
Olemassa olevien tilastotietojen perusteella ei ole pääteltävissä, paljonko
yksityisten avustajien hoitama julkinen oikeusapu hakemus- ja riita-asioissa
tulee tulorajojen nostamisen seurauksena tosiasiassa lisääntymään, vaan
asiamäärän täsmällisempi arviointi edellyttäisi uusien tilastojen laatimista
sekä haastattelututkimuksen tekemistä.
Hallintotuomioistuinten osuus maksuttoman oikeudenkäynnin
kokonaiskustannuksista on ollut vähäinen, vuonna 1999 2,7 miljoonaa
markkaa eli noin kaksi prosenttia kokonaiskustannuksista, vaikka 1.6.1998
kaikki hallintotuomioistuimissa käsiteltävät asiat eräitä poikkeuksia
lukuunottamatta saatettiinkin julkisen oikeusavun piiriin. Tämä johtuu
muun ohella siitä, että menettely hallintotuomioistuimissa on edelleenkin
lähtökohtaisesti kirjallista ja menettelyssä noudatettavalla
virallisperiaatteella on pyritty siihen, että asiakas kykenisi hoitamaan
asiansa itse. Myös yksityisten avustajien antama julkinen oikeusapu
kuitenkin tulee hallintotuomioistuimissakin jossain määrin lisääntymään
suullisten käsittelyjen lisääntyessä ja oikeusapuun oikeutettujen piirin
laajentuessa.
Omavastuujärjestelmän muutoksista aiheutuvat vaikutukset. Oikeusapuun
oikeuttavan enimmäistulorajan nostamisen lisäksi oikeusavun saajan
prosentuaalisia omavastuuosuuksia kussakin tuloluokassa ehdotetaan
alennettavaksi nykyisestä. Kokonaan korvauksettomaan oikeusapuun
oikeuttavaa tulorajaa ehdotetaan tarkistettavaksi sadalla markalla. Viimeksi
mainitusta tarkistuksesta aiheutuvat kustannusvaikutukset jäävät kuitenkin
kokonaisuuden kannalta merkityksettömiksi.
Omavastuujärjestelmää koskevista muutoksista aiheutuvia vaikutuksia
arvioitaessa on huomioon otettava se, että nykyisen järjestelmän mukaan
valtio vastaa myös oikeusavun saajan mahdollisen omavastuuosuuden
maksamisesta yksityiselle avustajalle ja pyrkii perimään
omavastuuosuuden, joka voi enimmillään olla 90 prosenttia kustannuksista,
oikeusavun saajalta takaisin. Maksuttomasta oikeudenkäynnistä aiheutuvat
menot budjetoidaan ja maksetaan bruttomääräisesti, eikä näihin
bruttomenoihin vaikuta omavastuun prosenttiosuuksien alentaminen, koska
omavastuuosuuden suuruudesta riippumatta valtio nykyisellään vastaa koko
palkkion maksamisesta avustajalle.
Kun oikeusapuun omavastuuosuutta vastaan oikeutettujen piiriä ehdotetaan
merkittävästi laajennettavaksi, nykyisenkaltaisesta omavastuujärjestelmästä
aiheutuvat bruttomenot kasvaisivat olennaisesti. Oikeusapujärjestelmän
laajentamisesta aiheutuvien bruttokustannusten hillitsemiseksi
omavastuujärjestelmän rakennetta ehdotetaan uudistettavaksi niin, että
valtio vastaisi yksityiselle avustajalle maksettavasta palkkiosta ainoastaan
oikeusavun saajan omavastuuosuuden ylittävältä osin eikä siten lainkaan
oikeusavun saajan omavastuuosuudesta. Omavastuujärjestelmän
rakenteellisen uudistuksen seurauksena oikeusapuun omavastuuosuutta
vastaan oikeutettujen asiakkaiden aiheuttama bruttomenorasitus valtiolle jää
asiakasta kohden ja sen seurauksena kokonaisuudessaankin selvästi
pienemmäksi kuin mitä se olisi nykyisessä omavastuujärjestelmässä.
Uudistus on aiheutuvien menojen kannalta erityisen tärkeä siksi, että
omavastuuosuutta vastaan oikeusapuun oikeutettujen piiriä ehdotetaan
olennaisesti laajennettavaksi nykyisestä. Ne henkilöt, jotka uudistuksen
seurauksena pääsisivät uusina asiakkaina julkisen oikeusapujärjestelmän
piiriin, vastaisivat itse oikeusapunsa kustannuksista 40—75 prosenttisesti ja
valtion vastuu rajoittuisi vastaavasti enintään 60:een ja vähintään 25
prosenttiin oikeusapukustannuksista nykyisen sataprosenttisen ensisijaisen
vastuun sijasta.
Ehdotettavalla omavastuujärjestelmällä pyritään osaltaan hillitsemään
oikeusavusta aiheutuvia menoja myös yksittäisten juttujen tasolla
elävöittämällä oikeusavun saajan intressiä seurata jutustaan aiheutuvia
kustannuksia ja suhteuttaa ne jutun laatuun ja merkitykseen nähden
järkevälle tasolle. Tähän vaikutukseen pyritään paitsi omavastuuosuutta
koskevan valtion vastuun poistamisella myös sillä, että
enimmäisomavastuista ehdotetaan luovuttavaksi.
Omavastuuosuutta koskevan valtion vastuun poistuessa julkista oikeusapua
pyrittäneen rikosasioissa vastaisuudessa hakemaan mahdollisuuksien
mukaan julkisen puolustuksen järjestelmän kautta, koska sen puitteissa
avustajalle maksetaan palkkio kokonaisuudessaan valtion varoista eikä
avustajalla silloin ole luottotappioriskiä omavastuuosuudenkaan osalta.
Julkisen puolustuksen järjestelmä on jo nykyisellään säädetty taloudellisin
perustein myönnettävään oikeusapuun nähden ensisijaiseksi järjestelmäksi.
Mahdollisesta siirtymästä ei aiheudu lisämenoja valtiolle, koska
maksuttoman oikeudenkäynninkin puolella palkkiot avustajalle maksetaan
nykyisellään myös omavastuun osalta valtion varoista.
Julkisen puolustuksen järjestelmästä seuraa myös se, että oikeusavulle
asetettavaksi ehdotettu sadan tunnin ylärajan bruttokustannuksia hillitsevä
vaikutus jäisi suhteellisen vähäiseksi. Tämä johtuu siitä, että valtaosa suuria
kuluja aiheuttavista rikosasioista on sellaisia, joissa vastaajalla on julkinen
puolustaja ja sadan tunnin yläraja ei tulisi sovellettavaksi näihin juttuihin.
Yksityisten avustajien antamasta oikeusavusta valtiolle aiheutuvien
menojen rajoittuessa vain omavastuuosuuden ylittäviin kustannuksiin
valtion bruttomääräiset menot siten vähenisivät valtion varoista nykyisin
maksettavien omavastuuosuuksien määrällä. Tilastotietoja siitä, missä
määrin valtio nykyisin rahoittaa maksuttoman oikeudenkäynnin
omavastuita, ei ole. Vuoden 1998 oikeusapu-uudistuksen tarkoituksena oli
lisätä maksuttomien oikeudenkäyntien myöntämistä osakorvausta vastaan ja
näin onkin oletettavasti tapahtunut päätöksen nykyisin perustuessa
oikeusaputoimiston esitykseen.
Omavastuujärjestelmän muuttamisesta valtiontaloudelle aiheutuvista
säästöistä voidaan esimerkinomaisesti esittää seuraavan. Vuonna 1998
valtion oikeusaputoimistoissa osakorvausta vastaan oikeusapua annettiin
14 prosentissa tapauksista. Jos oletetaan, että osakorvausasiakkaita oli
samana vuonna maksuttomassa oikeudenkäynnissä vaikkapa vain puolet
tästä eli 7 %, mikä merkitsisi yhteensä 1 767 tapausta, varovasti arvioiden
valtion varoista vuonna 1998 maksettujen omavastuuosuuksien
markkamääräksi saadaan maksuttomasta oikeudenkäynnistä keskimäärin
suoritetulla 4 503 markan korvauksella ja keskimääräisellä 50 %:n
omavastuulla yhteensä noin 4 miljoonaa markkaa. Omavastuuosuuden
kattamatta jäämisestä aiheutuvien vuosittaisten bruttomenojen säästöjen
voidaan siten arvioida olevan ainakin tätä suuruusluokkaa. Huomioon on
tosin otettava, että näistä tuloista tulee vähentää osakorvausasiakkailta
perityiksi saadut omavastuuosuudet. Tilastotietoja ei ole siitä, paljonko
valtiolle on maksuttoman oikeudenkäynnin omavastuuosuuksina tuloutunut
takaisin ja kuinka suuri osa on jäänyt luottotappioiksi. Jos luottotappioiden
määräksi oletetaan 50 prosenttia, niin uudistuksen vuoksi valtion tulot
alenisivat 2 miljoonaa markkaa jättäen kuitenkin 2 miljoonaa markkaa
säästöä vuosittaisissa nettomenoissa.
Valtion oikeusaputoimistojen nykyisten asiakkaiden prosentuaaliset
omavastuut tulevat laskemaan nykyisestä, mikä sellaisenaan jonkin verran
pienentäisi toiminnasta asiakaslaskutuksena saatavia tuloja. Uusista
asiakkaista saatavat tulot kuitenkin kompensoivat omavastuiden
prosenttiosuuksien laskemisesta aiheutuvan vaikutuksen.
Avustajajärjestelmää koskevien muutosten vaikutukset. Yksityisten
avustajien mahdollisuutta antaa oikeusapua ehdotetaan laajennettavaksi
myös niihin erityistuomioistuimiin, joissa se ei toistaiseksi ole ollut
mahdollista. Kustannusten kannalta tällä ratkaisulla on merkitystä lähinnä
vain vakuutusoikeuden osalta, jossa käsitellään vuosittain noin 11 000
asiaa. Oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunnan toimeksiannosta
laaditussa selvityksessä on arvioitu, että kustannukset yksityisestä
avustamisesta vakuutusoikeudessa olisivat vuositasolla noin miljoona
markkaa, jos yksityinen avustaja määrättäisiin vain suullisiin käsittelyihin ja
niistä jokaisessa avustajana toimisi yksityinen lakimies lääninoikeudessa
vuonna 1998 maksetulla 5 620 markan keskimääräisellä korvauksella.
Avustajan tarvetta vakuutusoikeudessa tullee jossain määrin ilmenemään
myös suullisten käsittelyjen ulkopuolella, mutta selvää toisaalta on, että
suuri osa vakuutusoikeudessa käsiteltävistä asioista hoidetaan nykyiseen
tapaan oikeusaputoimistoista, minkä lisäksi avustajalle keskimäärin
maksettava korvaus jäänee selvästi alle edellä mainitussa laskelmassa
oletetun. Jos yksityinen avustaja määrättäisiin 1 000 jutussa vuosittain ja
keskimääräinen avustajanpalkkio olisi 3 000 markkaa, kustannukset
yksityisestä avustamisesta vakuutusoikeudessa olisivat 3 miljoonaa
markkaa.
Oikeusturvavakuutuksen ensisijaistamisen vaikutukset.
Oikeusturvavakuutus ehdotetaan säädettäväksi julkiseen oikeusapuun
nähden ensisijaiseksi oikeusavun korvausjärjestelmäksi. Koska tämä
etusijajärjestys vastaa jo nykyisellään noudatettavaa käytäntöä, käytännön
kirjaamisella lakiin ei ole taloudellisia vaikutuksia sen enempää
vakuutuksia tarjoaville vakuutusyhtiöille kuin valtiontaloudellekaan.
Esityksessä ehdotetaan, että vakuutuskorvauksen enimmäismäärän ylittäviin
kustannuksiin ei voitaisi myöntää oikeusapua muuta kuin erityisistä syistä.
Vakuutuksen omavastuuosuuden kattamiseksi oikeusapua voitaisiin
kuitenkin myöntää sellaiselle hakijalle, joka on taloudellisen asemansa
perusteella oikeutettu oikeusapuun korvauksetta. Vaikka oikeustilan
selkiintyessä näiltä osin oikeusavun hakeminen mainituissa tilanteissa voi
jossain määrin lisääntyä, on kuitenkin epätodennäköistä, että mainituilla
selvennyksillä olisi merkittäviä vaikutuksia valtiontalouteen.
4.1.2. Ulkoisten tekijöiden vaikutuksesta valtiontaloudelle aiheutuviin
menoihin
Julkisesta oikeusapujärjestelmästä aiheutuvat kokonaismenot ovat
olennaisesti riippuvaisia paitsi itse oikeusapujärjestelmän rakenteesta ja
sisällöstä myös näistä riippumattomista muutoksista oikeudellisessa
toimintaympäristössä. Erityisesti menoihin vaikuttavat juttujen määrässä ja
laadussa tapahtuvat muutokset samoin kuin niiden käsittelyä koskevissa
normeissa ja menettelytavoissa tapahtuneet muutokset. Juttujen määrissä ja
laadussa tapahtuvaa kehitystä on yhtä lailla vaikea ennustaa kuin uusien
menettelymuotojen vaikutusta oikeusavun kustannustasoon.
Juttumääriä koskevalla kehityksellä on ratkaiseva vaikutus julkisen
oikeusavun menoihin. Koska yli 70 prosenttia maksuttomista
oikeudenkäynneistä myönnetään tällä hetkellä rikosasioissa ja koska
suuressa osassa rikosasioita joku asianosainen saa julkista oikeusapua,
erityisesti rikosasioiden lukumäärissä tapahtuneilla muutoksilla on
huomattavaa vaikutusta julkisen oikeusavun kustannuksiin. Rikosasioiden
määrään tuomioistuimissa taas vaikuttaa rikollisuustilanne ja se, kuinka
suuri osa rikoksista selvitetään, ei sitä vastoin julkisen
oikeusapujärjestelmän sisältö. Oikeusapujärjestelmän
jatkokehittämistoimikunnan toimeksiannosta laaditussa selvityksessä on
arvioitu, että esimerkiksi rikosasiamäärissä tapahtuvat muutokset
vaikuttavat enemmän julkisen oikeusapujärjestelmän kustannuksiin kuin
oikeusavun taloudellisten edellytysten huomattavakin väljentäminen.
Laajojen riita-asioiden määrä on jatkuvasti laskenut.
Oikeudenkäyntikustannusten kohoamista on pidetty osasyynä tähän. Riita-
asiain oikeudenkäyntimenettelyn tehostamiseksi alioikeuksissa ja sitä kautta
oikeudenkäyntikulujen rajoittamiseksi on 20.4.2001 annettu hallituksen
esitys (HE 32/2001 vp), jossa ehdotetaan toimenpiteitä eräiden nykyisen
oikeudenkäyntimenettelyn sisältämien kuluja lisäävien päällekkäisyyksien
poistamiseksi. Ei ole kuitenkaan selvää, että tämä yhdessä tulorajojen
korottamisen kanssa lisäisi kansalaisten herkkyyttä oikeudenkäynteihin
ryhtymiseen.
Valtion varoilla ajettavien tarpeettomien oikeudenkäyntien riskiä hillinnee
ehdotettava omavastuujärjestelmä ja vastapuolen kulujen
korvausvelvollisuutta koskeva riski. Talouslamaan liittynyt jutturuuhka
poikkeuksellisen laajoine ja paljon kustannuksia aiheuttaneine
oikeudenkäynteineen on tullut puretuksi, eikä näköpiirissä ole mitään
sellaisia ulkoisia tekijöitä, joiden perusteella riita-asioiden määrän voitaisiin
olettaa merkittävästi muuttuvan nykyisestä. Myös uusi lakisääteinen
velkaneuvonta vaikuttanee ainakin jonkin verran vähentävästi
oikeudenkäyntien määrään.
Oikeudenkäyntimenettelyä koskevista muutoksista oikeusavun menoihin
tulee lähitulevaisuudessa vaikuttamaan toukokuussa 1998 voimaan tullut
hovioikeusuudistus. Se tulee lisäämään oikeusavun kustannuksia
hovioikeuksissa suullisten pääkäsittelyjen niissä lisääntyessä. Jo vuonna
1998 maksuttoman oikeudenkäynnin kokonaiskustannukset lisääntyivät 45
prosentilla ja vuonna 1999 kasvua oli edelleen edellisvuoden verrattuna
noin 26 prosenttia, mikä kasvu aiheutui rikosasioista ja hakemusasioista.
Maksuttomien oikeudenkäyntien lukumääriin menettelyuudistuksella ei ole
ollut juurikaan vaikutusta, joten suullisten pääkäsittelyjen seurauksena
yksikkökustannukset käsiteltävää asiaa kohden ovat nousseet. Oikeusavun
kustannukset hovioikeuksien osalta tulevat ilmeisesti jatkossakin jonkin
verran lisääntymään sen jälkeen, kun siirtymävaiheeseen väistämättä
liittyvän sopeuttamisen jälkeen menettelytavat normalisoituvat eri
hovioikeuksissa uuden prosessimenettelyn mukaisiksi.
4.1.3. Yhteenveto esityksen vaikutuksista valtiontaloudelle
Esitetystä oikeusapuun oikeutettujen kansalaispiirien laajentamisesta
aiheutuvaa valtion menojen lisäystä on vaikea arvioida. Vuonna 1999
maksuttoman oikeudenkäynnin kustannukset käräjä- ja hovioikeuksissa
olivat hakemus- ja riita-asioissa noin 33 miljoonaa markkaa.
Käräjäoikeuksissa kustannukset olivat 28,4 miljoonaa markkaa, josta
10,8 miljoonaa markkaa tuli hakemus- ja konkurssiasioista ja 17,6
miljoonaa markkaa riita-asioista. Hovioikeudessa vastaava summa oli
hakemusasioiden osalta 0,7 miljoonaa markkaa ja riita-asioiden osalta 3,9
miljoonaa markkaa. Rikosasioissa myönnettyjen maksuttomien
oikeudenkäyntien kustannukset olivat käräjäoikeuksissa 99,2 miljoonaa
markkaa ja hovioikeuksissa 18,3 miljoonaa markkaa.
Niin kuin edellä on todettu, ehdotettu uudistus ei tule lisäämään valtion
menoja rikosasioissa. Menolisäykset tulevat pääasiassa liittymään hakemus-
ja riita-asioihin. Lisäksi on otettava huomioon, että maksuttoman
oikeudenkäynnin yksikkökustannukset hakemus- ja riita-asioissa ovat
hovioikeudessa pienemmät kuin käräjäoikeudessa.
Voidaan olettaa, että uudistuksen johdosta oikeusavun piiriin kuuluvien
hakemus- ja riita-asioiden määrä lisääntyy suurin piirtein samassa suhteessa
kuin oikeusapujärjestelmän piiriin tulee uusia asiakkaita eli vajaalla
80 prosentilla. Vuonna 1999 käräjäoikeuksissa myönnettiin maksuton
oikeudenkäynti yhteensä 3 563 hakemus- ja riita-asiassa. Oikeusavun piiriin
kuuluvien hakemus- ja riita-asioiden määrän voidaan siten arvioida
lisääntyvän 2 700 asialla. Edellä mainituissa asioissa myönnettyjen
maksuttomien oikeudenkäyntien yksikkökustannusten keskiarvo (ei
mediaani) oli tuona vuonna 7 970 mk. Jos valtio edelleenkin vastaisi myös
oikeusavun saaneen omavastuuosuudesta, uudistus lisäisi valtion menoja
noin 21,5 miljoonalla markalla. Järjestelmää ehdotetaan kuitenkin
muutettavaksi siten, että oikeusavun saaneen olisi itse vastattava
omavastuuosuudesta. Uusien oikeusavun saajien omavastuuosuus vaihtelisi
40—75 prosentin välillä ja olisi siten aina vähintään 40 prosenttia. Näin
ollen uudistuksen kustannuslisäys olisi hakemus- ja riita-asioissa
käräjäoikeuksien osalta enintään noin 12,9 miljoonaa markkaa.
Hovioikeuksissa myönnettiin vuonna 1999 maksuton oikeudenkäynti 1 159
hakemus- ja riita-asiassa yksikkökustannusten keskiarvon ollessa 3 968 mk.
Edellä käytettyä laskutapaa soveltaen voidaan arvioida, että uudistus lisäisi
valtion menoja hovioikeuksissa enintään noin 2,1 miljoonalla markalla.
Ilman kattosääntöä uudistus lisäisi valtion menoja hakemus- ja riita-asioissa
arviolta noin 15 miljoonalla markalla. Oikeusavulle asetettavaksi ehdotettu
yläraja rajoittaisi omalta osaltaan valtion menoja. Vuonna 2000
käräjäoikeuksissa oli myönnetty 150 maksutonta oikeudenkäyntiä, jossa
kustannukset ylittivät 50 0000 mk. Kustannusten yhteenlaskettu määrä oli
13,7 miljoonaa markkaa. Jos kattosäännös olisi tullut sovellettavaksi
jokaisessa asiassa, säästöjä olisi syntynyt noin 6,2 miljoonaa markkaa.
Koska sadan tunnin kattosäännöstä ei sovelleta julkisen puolustuksen
alaisiin juttuihin, vaikutukset järjestelmän bruttomenoihin jäisivät
huomattavasti vähäisemmiksi.
Oikeusturvavakuutus ehdotetaan asetettavaksi ensisijaiseksi julkiseen
oikeusapuun nähden, minkä lisäksi oikeusapua ei olisi mahdollista saada
asioissa, joissa asianosaisella on asian kattava oikeusturvavakuutus. Näistä
rajoituksista valtiontaloudelle seuraavien säästöjen määrää on vaikea
arvioida. Tämän vuoksi niitä ei ole tässä laskelmassa enemmälti otettu
huomioon.
Yksityisen avustajajärjestelmän laajentuminen käsittämään kaikki
erityistuomioistuimet, joista kustannusten kannalta merkittävin on
vakuutusoikeus, tulee lisäämään valtion menoja arviolta 3 miljoonaa
markkaa. Oikeusavun omavastuuosuutta koskevan valtion vastuun
poistamisesta voidaan arvioida seuraavan vähintään vastaavan suuruinen
valtion bruttomenojen säästö. Kun rikosasioissa tai hallintotuomioistuimissa
käsiteltävissä asioissa menojen lisäystä ei ole juurikaan odotettavissa,
tulorajojen nostamisen aiheuttamien lisämenojen voidaan varovaisellakin
arviolla olettaa kaikki asiat huomioon ottaen vuositasolla jäävän alle 20
miljoonaa markkaa. Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä
kesäkuuta 2002. Lain valtiontaloudelliset vaikutukset sen ensimmäisenä
voimassaolovuotena voidaan edellä selostetun laskelman mukaan arvioida
enintään 10 miljoonaksi markaksi.
Kuten oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunnan toimeksiannosta
tehty oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskeva yksityiskohtainen
selvitys osoittaa, on hyvin vaikeaa ennakoida tulorajojen nostamisen
vaikutuksia tämän yksilöidymmin. Tämän vuoksi onkin tärkeää, että
asetettujen oikeuspoliittisten tavoitteiden toteutumista ja siitä aiheutuvien
menojen kertymistä koskeva seuranta järjestetään asianmukaisesti.
4.1.4. Taloudelliset vaikutukset asiakkaille
Esityksen keskeinen tavoite on saattaa julkisin varoin kustannettavat
oikeusapupalvelut nykyistä selvästi laajemman kansalaispiirin eli
vähävaraisten lisäksi myös niin sanottujen keskituloisten ulottuville.
Järjestelmän piiriin uusina asiakkaina pääsevien kansalaisten taloudelliset
edellytykset oikeusapupalveluiden käyttöön siten paranisivat heidän tullessa
julkiseen oikeusapuun oikeutetuiksi omavastuuosuutta vastaan. Järjestelmää
laajennettaisiin kehittämällä omavastuujärjestelmää nykyiset
prosessikustannukset realistisemmalla tavalla huomioon ottavaan suuntaan.
Omavastuuosuudet on pyritty suhteuttamaan oikeusavun saajan
maksukykyyn nähden oikeudenmukaisella tavalla niin, että omavastuu
muodostuu sitä korkeammaksi mitä parempi edun saajan taloudellinen
asema on. Avustajan palkkiosta ja kulukorvauksesta laskettavia omavastuun
prosenttiosuuksia ehdotetaan kussakin tuloluokassa alennettavaksi
nykyisestä niin, että ylimmässä oikeusapuun vielä oikeutetussa tuloluokassa
omavastuun prosenttiosuus laskisi 90 prosentista 75 prosenttiin ja
alimmassa 25 prosentista 20 prosenttiin.
Julkiseen oikeusapuun korvauksetta nykyisin oikeutettujen asemaan
esityksellä ei olisi vaikutusta, mutta oikeusapuun omavastuuta vastaan
oikeutettujen asiakkaiden asema paranisi omavastuuprosenttien alentuessa
nykyisestä kussakin tuloryhmässä. Omavastuuosuuden enimmäismäärän
poistamisen seurauksena oikeusavun kustannukset tosin voisivat
periaatteessa nousta oikeusapuun oikeutetulle nykyistä suuremmiksi
poikkeuksellisten suurten kulujen kyseessä ollen. Tehdyn selvityksen
mukaan omavastuun enimmäismäärien ylittyminen on kuitenkin ollut
harvinaista, ja enimmäisomavastuiden poistaminen on järjestelmän
oikeudenmukaisen rakenteen kannalta kohdassa 3.2.2. mainituista syistä
perusteltua.
Oikeusavulle asetettava yläraja rajoittaisi mahdollisuutta saada
oikeudenkäyntikulut korvatuksi siltä osin kuin kulut nykyisin palkkioin
ylittävät 50 000 markkaa (sata tuntia). Tämä rajoitus koskisi vuoden 2000
tilastojen mukaan noin 0,7 promillea käräjäoikeuksissa myönnetyistä
maksuttomista oikeudenkäynneistä. Hovioikeuksien osalta vastaava luku
olisi 0,3 promillea. Oikeusapujärjestelmän asiakkaille muutosta ei näin
ollen voida pitää merkittävänä. Oikeusapumaksua koskevaan järjestelmään
tai sen suuruuteen ei ehdoteta muutoksia.
4.1.5. Taloudelliset vaikutukset asianajopalveluja tarjoaville tahoille ja
elinkeinoelämälle muutoin
Esityksellä ei ole vaikutuksia julkisesta oikeusavusta maksettavien
palkkioiden perusteisiin, joista säädetään niitä koskevassa asetuksessa.
Esityksellä kuitenkin on taloudellisia vaikutuksia asianajoa harjoittavien
ammatinharjoittajien ja yritysten asemaan ensinnäkin sitä kautta, että
tavoitteena on parantaa kansalaisten edellytyksiä ryhtyä oikeuksiensa
toteuttamisen kannalta tarpeellisiin oikeudenkäynteihin alentamalla
oikeudenkäyntiin liittyvää kustannusriskiä. Kustannuksista johtuvan
prosessikynnyksen alenemisen seurauksena hakemus- ja riita-asioiden
määrän ja siten niitä koskevien toimeksiantojen voidaan olettaa jossain
määrin lisääntyvän, millä on myönteinen vaikutus asianajoa harjoittavien
tahojen markkinoihin ja alan työllisyyteen. Lisäksi yksityisten lakimiesten
oikeus antaa julkista oikeusapua laajennetaan koskemaan kaikkia
erityistuomioistuimia.
Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan kelpoisuusvaatimusten
kiristämisellä ei sitä vastoin ole toimeksiantojen lisääntymisenä ilmenevää
vaikutusta näitä palveluja ammattimaisesti tarjoaville tahoille, koska
toimeksiannot jo nykyisin keskittyvät käytännöllisesti katsoen yksinomaan
ehdotettavat kelpoisuusvaatimukset täyttäville. Kelpoisuusvaatimusten
kiristämisellä ei myöskään ole vaikutuksia näitä palveluja nykyisin
tarjoavien tahojen kilpailuolosuhteisiin tai työllisyyteen, koska
ammattimaisesti asianajopalveluja nykyisin tarjoavat tahot voivat
jatkossakin tarjota palvelujaan samassa laajuudessa kuin nykyisin.
Kohdassa 3.2.2. mainituista syistä valtio ei enää vastaisi avustajalle tulevan
palkkion ja kulukorvauksen maksamisesta oikeusavun saajan omavastuun
osalta. Oikeusavun tarkoituksen kannalta ei ole perusteltua, että valtio
vastaisi oikeusavun antamisesta aiheutuvasta yksityisten lakimiesten
mahdollisesta luottotappioriskistä. Tilastotietoja ei ole siitä, missä määrin
valtio on maksuttoman oikeudenkäynnin puitteissa ottanut kannettavakseen
yksityisille avustajille kuuluvaa luottotappioriskiä. Luottotappioriskin
välttämiseksi yksityisillä avustajilla on esityksen mukaan mahdollisuus
ennakkosuorituksen perimiseen asiakkaaltaan tämän omavastuuosuudesta.
Lisäksi tuomioistuin velvoittaa ratkaisemassaan asiassa oikeusapua
osakorvausta vastaan saavan henkilön suorittamaan omavastuuosuuden
yksityiselle avustajalleen. Tuomioistuimen ratkaisu muodostaa siten
ulosottoperusteen myös omavastuuosuutta koskevilta osin.
Kuten edellä jaksossa 4.1.1. todetaan, ei oikeusturvavakuutuksia tarjoavien
vakuutusyhtiöiden asemaan esityksellä ole sanottavia taloudellisia
vaikutuksia, vaikka oikeusturvavakuutus ehdotetaankin säädettäväksi
julkiseen oikeusapuun nähden ensisijaiseksi oikeusavun tuottajaksi, koska
kyse on pääosin vallitsevan käytännön kirjaamisesta lakiin.
Esityksellä ei myöskään ole suoranaisia vaikutuksia yritysten toimintaan ja
talouteen, koska julkinen oikeusapujärjestelmä on suunnattu pääasiassa
yksityisten kansalaisten käytettäväksi. Pienyrittäjien edellytyksiin saada
julkista oikeusapua ei esityksessä puututtaisi vaan esitys vastaisi tältä osin
nykyistä oikeustilaa.
4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset
Esityksen tarkoituksena on yhtenäistää maksutonta oikeudenkäyntiä ja
yleistä oikeusapua koskevat järjestelmät. Yhtenäistetty järjestelmä
rakentuisi organisatorisesti nykyiseen tapaan valtion oikeusaputoimistojen
ja tuomioistuinten varaan. Järjestelmän laajentamisen seurauksena myös
valtion oikeusaputoimistojen hoidettavaksi tulee nykyistä enemmän
oikeusapuasioita. Valtion oikeusaputoimistot päättäisivät ehdotuksen
mukaan oikeusavusta myös tuomioistuimessa käsiteltävissä asioissa.
Valtion oikeusaputoimistojen työmäärien on voitu osoittaa viime vuosina
selvästi vähentyneen, ja esityksessä on tämä huomioon ottaen lähdetty siitä,
että valtion oikeusaputoimistot kykenisivät suoriutumaan niille tulevista
lisätehtävistä nykyisellä henkilöstöllä. Järjestelmien yhtenäistämisestä ei
siten sellaisenaan aiheudu sen enempää lisämenoja kuin säästöjäkään
valtiolle. Kun oikeusapua koskeva päätöksenteko keskittyy
oikeusaputoimistoihin, oikeusaputoimistojen henkilöstömäärää voi olla
jatkossa tarvetta tarkistaa. Tätä silmällä pitäen ja oikeusapuasioiden
ruuhkaantumisen välttämiseksi työ- ja asiamäärien kehitystä
oikeusaputoimistoissa on kiinteästi seurattava ja tarvittaessa osoitettava
niihin lisäresursseja.
Oikeusavun antamisesta vastaisivat esityksen mukaan nykyiseen tapaan
valtion oikeusaputoimistot ja yksityiset lakimiehet. Muun ohessa
taloudellisin syin on esityksessä päädytty siihen, että yksityiset lakimiehet
voisivat antaa oikeusapua edelleenkin vain tuomioistuimessa käsiteltävissä
asioissa, ja ns. ulkoprosessuaalisissa asioissa oikeusapua antaisivat valtion
oikeusaputoimistot kuten nykyisinkin. Kohdassa 3.2.3. mainituista syistä
ulkoprosessuaalisen oikeusavun laajentaminen yksityisen sektorin
hoidettavaksi julkisin varoin rahoitettavana ostopalveluna merkitsisi
toiminnan menojen nousemista nykyisestä. Yksityisen avustajajärjestelmän
olennaisesta laajentamisesta nykyisestä on perusteltua pidättyä huomioon
ottaen, että varsinaisesti toimeksiannettu oikeusapujärjestelmän
laajentaminen keskituloisten ulottuville tulee aiheuttamaan
lisäkustannuksia, joiden määrää on varsin vaikea ennakoida. Yksityisten
avustajien mahdollisuutta antaa oikeusapua ehdotetaan kuitenkin
laajennettavaksi myös niihin erityistuomioistuimiin, joissa se ei toistaiseksi
ole ollut mahdollista. Oikeusavusta valtiolle aiheutuviin menoihin tällä
laajennuksella on vaikutusta lähinnä vain vakuutusoikeuden osalta siten
kuin kohdissa 4.1.1. ja 4.1.3. on esitetty.
Yksityisten avustajien kelpoisuusvaatimuksia ehdotetaan kiristettäväksi,
mutta tästä ei aiheudu mainittavia lisäkustannuksia valtiolle ehdotuksen
vastatessa vallitsevaa käytäntöä.
4.3. Vaikutukset eri kansalaispiirien asemaan
Kansalaisten perusoikeuksien toteutumisen kannalta esityksellä on
myönteisiä vaikutuksia. Esityksen tarkoituksena on osaltaan vaikuttaa
siihen, että kansalaisille turvattaisiin nykyistä tasavertaisempi tosiasiallinen
ja yhdenvertainen mahdollisuus tiedollisen eriarvoisuuden estämättä ja
taloudellisesta asemastaan riippumatta päästä oikeuksiinsa. Oikeus
mahdollisimman pätevään oikeudelliseen apuun on kansalaisten oikeuksien
tosiasiallisen toteutumisen kannalta avainasemassa. Oikeusapua tarvitsevien
kansalaisten oikeusturvan kannalta välttämätöntä on, että oikeudellisen
avun antamisesta pääsääntöisesti vastaisivat vain siihen riittävän
pätevyyden hankkineet henkilöt. Oikeudenkäyntiasiamiehen ja -avustajan
kelpoisuusvaatimusten kiristämisellä pyritään juuri tähän.
Julkisen oikeusapujärjestelmän laajentamisella pyritään puolestaan siihen,
että oikeus pätevään oikeusapuun myös toteutuisi nykyistä
yhdenvertaisemmin kansalaisten taloudellisesta asemasta riippumatta.
Tämän mukaisesti esityksen tavoitteena on, että oikeus julkisin varoin
tuettuun oikeusapuun kehittyisi pelkästään vähävaraisimmille suunnatusta
oikeudesta kansalaisoikeuden suuntaan. Esityksen seurauksena nykyistä
selvästi suurempi osa kansalaisista pääsisi julkisten oikeusapupalvelujen
piiriin. Kun nykyisin noin 44 prosenttia kotitalouksista on taloudellisen
asemansa puolesta oikeutettu julkiseen oikeusapuun, esityksen seurauksena
noin kolme neljäsosaa kotitalouksista kuuluisi järjestelmän piiriin ainakin
omavastuuosuutta vastaan. Esitetty laajennus merkitsisi sitä, että
järjestelmän potentiaalinen kohderyhmä laajenisi vajaalla 80 prosentilla
nykyisestä, joten uudistus parantaisi varsin laajan kansalaispiirin
edellytyksiä saada julkista oikeusapua. Varsinkin niin sanottujen
keskituloisten kansalaisten asema oikeusapupalveluiden käyttäjinä
parantuisi nykyisestä.
5. Asian valmistelu
Kesäkuun 1 päivänä 1998 tulivat voimaan uudet lait yleisestä oikeusavusta
(104/1998) ja valtion oikeusaputoimistoista (106/1998). Hallituksen
esityksestä 132/1997 antamassaan mietinnössä (LaVM 17/1997 vp s. 5)
lakivaliokunta katsoi, ettei toteutettu osittaisuudistus ollut riittävä, ja
edellytti, että asian valmistelua on nopeassa tahdissa jatkettava.
Valiokunnan mielestä tavoitteena tulisi olla, että oikeusapu muuttuu
kansalaisoikeudeksi. Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun uudistettuihin
säännöksiin liittyen olisi selvitettävä, millä keinoin oikeudenmukainen
oikeudenkäynti saadaan myös keskituloisten ulottuville. Ainakin
osakorvausta vastaan myönnettävää yleistä oikeusapua pitää voida myöntää
nykyistä huomattavasti laajemmalle väestöryhmälle. Valiokunnan mielestä
tavoitteena tuli edelleen olla myös se, että kahdesta erillisestä
oikeusapujärjestelmästä päästään yhteen järjestelmään.
Lakivaliokunta edelleen piti kyseenalaisena, oliko säännösehdotus
oikeudenkäyntiavustajan kelpoisuusvaatimusten kiristämisestä suomalaisen
perinteen huomioon ottaen ihmisoikeussopimusten mukainen. Se piti
välttämättömänä, että oikeudenkäyntiasiamiestä ja oikeudenkäyntiavustajaa
koskevat säännökset otetaan tarkasteltaviksi yhtenä kokonaisuutena siten,
että ihmisoikeussäännökset, prosessin laatuvaatimukset ja
kilpailulainsäädännön näkökohdat yhteen sovittaen säännökset uudistetaan
ja saatetaan ajan tasalle.
Oikeusministeriö asetti 16 heinäkuuta 1998 toimikunnan
(oikeusapujärjestelmän jatkokehittämistoimikunta), jonka tehtäväksi
asetettiin laatia hallituksen esityksen muotoon laadittu ehdotus uudeksi
yleiseksi oikeusapujärjestelmäksi. Toimikunnan oli työssään otettava
huomioon oikeusapujärjestelmän edellistä uudistusta kohtaan eduskunnassa
esitetty arvostelu. Siksi toimikunnan oli erityisesti selvitettävä, miten
voidaan turvata, että yhteiskunnan tarjoama oikeusaputoiminta voisi olla
myös keskituloisten käytettävissä. Toimikunnan tuli myös kiinnittää
huomiota siihen, miten oikeusapujärjestelmä olisi suhteutettava muihin
vastaaviin, myös vapaaehtoisiin järjestelyihin, erityisesti
oikeusturvavakuutukseen. Toimikunnan oli harkittava, voidaanko
yhteiskunnan tarjoamaa oikeusapua koskevat järjestelmät
tarkoituksenmukaisella tavalla yhtenäistää. Lisäksi toimikunnan tuli
selvittää, millä tavoin julkisin varoin maksettujen asiamiesten ja avustajien
pätevyysvaatimuksista olisi oikeusapulainsäädännön yhteydessä
määrättävä, ja arvioida asiamiesten ja avustajien pätevyysvaatimuksia
samoin kuin kielellisiä vaatimuksia oikeusjärjestelmässämme yleensä.
Toimikunta luovutti mietintönsä oikeusministeriölle 29 päivänä lokakuuta
1999 (komiteanmietintö 1999:7). Mietintö koostui ehdotuksesta hallituksen
esitykseksi eduskunnalle uudeksi oikeusapulaiksi ja siihen liittyviksi laeiksi.
Toimikunta ehdotti mietinnössään, että yleinen oikeusapu ja maksuton
oikeudenkäynti korvattaisiin uudella yhtenäisellä oikeusapujärjestelmällä,
joka kattaisi sekä tuomioistuimissa käsiteltävät että muut oikeudelliset asiat.
Toimikunta ehdotti myös oikeusturvavakuutuksen säätämistä ensisijaiseksi
julkiseen oikeusapuun nähden. Oikeusapuun omavastuuosuutta vastaan
oikeutettujen piiriä ehdotettiin laajennettavaksi nykyisestä siten, että
oikeusapujärjestelmän piiriin pääsisi arviolta 80 prosenttia kotitalouksista.
Omavastuuosuuden perintää ehdotettiin muutettavaksi siten, että valtio ei
enää vastaisi sen maksamisesta avustajalle.
Oikeusavun antamisesta päätettäisiin valtion oikeusaputoimistoissa.
Tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa pääasiaa käsittelevä tuomioistuin
voisi päättää oikeusavusta oikeusaputoimiston mahdollisesta ratkaisusta
riippumatta. Oikeusaputoimiston päätöksiin muutosta haettaisiin
hallintolainkäytön järjestyksessä ja pääasiaa käsittelevän tuomioistuimen
ratkaisuihin samassa järjestyksessä kuin pääasian.
Oikeusavun antamisesta vastaisivat valtion oikeusaputoimistot ja yksityiset
lakimiehet. Muissa kuin tuomioistuimessa käsiteltävissä asioissa
oikeusapua valtion varoin antaisivat edelleenkin pääsääntöisesti valtion
oikeusaputoimistoissa työskentelevät oikeusavustajat. Heidän
ammattinimikkeensä ehdotetaan muutettavaksi julkiseksi oikeusavustajaksi.
Yksityiset lakimiehet voisivat antaa oikeusapua paitsi yleisissä
tuomioistuimissa ja hallintotuomioistuimissa myös kaikissa
erityistuomioistuimissa.
Oikeudenkäyntiasiamiestä ja -avustajaa koskevia kelpoisuusvaatimuksia
ehdotetaan ajanmukaistettavaksi niin, että kyseisissä tehtävissä voisivat
toimia pääsääntöisesti vain asianajaja tai muu oikeustieteen kandidaatin
tutkinnon suorittanut rehellinen ja muutoin kyseiseen tehtävään sopiva ja
kykenevä täysi-ikäinen henkilö, joka ei ole konkurssissa ja jonka
toimintakelpoisuutta ei ole rajoitettu. Oikeusministeriö pyysi mietinnöstä
lausunnon yhteensä 52 eri viranomaiselta ja järjestöltä. Lisäksi varattiin 6
taholle tilaisuus lausunnon antamiseen. Lausuntoja saapui yhteensä 54.
Oikeusapujärjestelmän yhtenäistämisestä lausuneet pitävät kaikki
toimikunnan ehdotusta uudeksi oikeusapujärjestelmäksi yleisesti
kannatettavana.
Lähes kaikki lausunnonantajista kannattivat julkiseen oikeusapuun
oikeutettujen kansalaisten piirin laajentamista mietinnössä ehdotetulla
tavalla. Myös asiamiesten ja avustajien kelpoisuusvaatimusten ehdotetulla
tavalla muuttamista kannatettiin. Tosin lausunnon antaneet maaoikeudet
katsoivat, että maaoikeusasiat tulisi jättää kyseisen uudistuksen
ulkopuolelle.
Ehdotettua muutoksenhakujärjestelmää pidettiin eräiltä osin käytännössä
vaikeana soveltaa, mutta useat kritiikkiä esittäneet tahot eivät nähneet
ehdotukselle toista vaihtoehtoa. Esimerkiksi Eduskunnan oikeusasiamies
kuitenkin katsoi, että oikeusavun hakemista ja muutoksenhakua koskevaa
menettelyä voisi vielä pohtia.
Esitys on valmisteltu oikeusministeriön työryhmässä.
6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja
Paavo Lipposen II hallituksen ohjelmassa todetaan, että
oikeusapujärjestelmät yhtenäistetään ja laajennetaan koskemaan koko
hallintolainkäyttöä sekä parannetaan keskituloisten mahdollisuuksia saada
valtion tarjoamaa oikeusapua rahoitusmahdollisuuksien rajoissa.
Valtiontilintarkastajat ovat vuoden 1999 tarkastuskertomuksessaan
painottaneet oikeusapujärjestelmän uudistamisen kiireellisyyttä.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1. Lakiehdotusten perustelut
1.1. Oikeusapulaki
1 luku. Oikeusavun sisältö
1 §. Oikeusavun yleiset edellytykset ja sisältö. Lain 1 §:ssä säädettäisiin
oikeusavun yleisistä edellytyksistä ja sisällöstä.
Pykälän 1 momentista ilmenisi yleisellä tasolla se, millä edellytyksillä
henkilöllä on oikeus julkisin varoin kustannettavaan oikeusapuun.
Yleisperusteluissa mainituista syistä ehdotetaan säädettäväksi, että
oikeusapua annettaisiin pääsääntöisesti vain silloin, kun hakija tarvitsee
oikeusavustajaa. Jos oikeusavustajan tarvetta ei olisi, oikeusapua ei
pääsääntöisesti lainkaan myönnettäisi. Tämä oikeusavun yleinen edellytys
ilmenisi 1 momentista. Jos oikeusavustajan tarvetta koskeva kriteeri
täyttyisi, oikeusavun myöntäminen merkitsisi vapautusta avustajan
palkkiosta ja muista asian käsittelyyn liittyvistä menoista kuten 4 §:ssä
säädetään. Poikkeuksena tästä avustajan tarvetta koskevasta kriteeristä 6
§:ssä kuitenkin säädettäisiin, että vähävaraisimmille voitaisiin oikeusapuna
myöntää vapautus pelkästään asian oikeuskäsittelyyn liittyvistä muista
menoista kuin avustajan palkkiosta silloinkin, kun avustajaa ei määrätä.
Avustajan tarvetta harkittaessa ratkaisevaa olisi se, kykeneekö hakija ilman
avustajaa asianmukaisesti valvomaan etuaan kyseessä olevassa asiassa.
Avustajan tarvetta olisi arvioitava samoin kriteerein kuin voimassa olevissa
laeissa maksuttomasta oikeudenkäynnistä ja yleisestä oikeusavusta, minkä
lisäksi Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimuksen ja kansalaisoikeuksia
ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen asettamat
vaatimukset olisi otettava huomioon.
Kuten nykyisinkin oikeusapua annettaisiin vain oikeudellisissa asioissa.
Voimassa olevassa laissa tämä ilmenee yleisestä oikeusavusta annetun lain
1 §:ssä olevasta yleisen oikeusavun määritelmästä. Käsite "oikeudellinen
asia" on tässä yhteydessä ymmärretty varsin laajasti sisältäen avustamisen
ja neuvonnan periaatteessa kaikenlaatuisissa oikeudellisissa ongelmissa
sekä tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa että niiden ulkopuolellakin.
Sitä vastoin maksuttoman oikeudenkäynnin piiriin eivät kuulu kaikki
oikeudelliset asiat, vaan maksuton oikeudenkäynti rajoittuu vain
tuomioistuimissa käsiteltäviin asioihin ja esitutkintaan. Lakiesitys koskee
julkisin varoin kustannettavaa oikeusapua sekä tuomioistuimessa että sen
ulkopuolella. Syytä poiketa meillä yleisen oikeusavun kohdalla perinteisestä
lähtökohdasta ei ole, joten oikeusapua ehdotetaan annettavaksi nykyiseen
tapaan lähtökohtaisesti kaikissa oikeudellisissa asioissa rajaamatta mitään
oikeudellisten asioiden ryhmää oikeusavun ulkopuolelle.
Pykälän 1 momentista edelleen ilmenisi, että julkisin varoin kustannettavaa
oikeusapua annettaisiin hakijan taloudellisen aseman perusteella. Etuus olisi
tarkoitettu niille, jotka eivät taloudellisen asemansa vuoksi kykene itse
vastaamaan asiansa käsittelyn vaatimista menoista, joista ylivoimaisesti
suurimman osan yleensä muodostaa avustajan palkkio. Lähtökohta siten
olisi sama kuin voimassa olevassa laissa, mutta yleisperusteluissa
mainituista syistä oikeusavun taloudellisia edellytyksiä ehdotetaan
väljennettäväksi niin, että julkisin varoin kustannettavat oikeusapupalvelut
olisivat nykyistä selvästi laajempien kansalaispiirien käytettävissä.
Oikeusavun taloudellisista edellytyksistä säädettäisiin tarkemmin 3 §:ssä ja
sen nojalla annettavassa asetuksessa.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin yleisellä tasolla oikeusavun sisällöstä.
Momentti vastaisi yleisestä oikeusavusta annetun lain 2 §:n 1 momenttia.
Oikeusapu voisi käsittää periaatteessa kaikki oikeusavustajan tarpeelliset
palvelut. Nykyiseen tapaan lainkohdassa todettaisiin selvyyden vuoksi
nimenomaisesti se, että oikeusapuun kuuluu sekä avustaminen
tuomioistuimissa että muukin oikeudellinen avustaminen neuvoin ja
toimenpitein. Tarpeellisilla toimenpiteillä tarkoitettaisiin esimerkiksi
tarvittavien asiakirjojen laadintaa ja avustamista sopimus- ja
sovintoneuvotteluissa. Lisäksi nimenomaisesti todettaisiin se, että
oikeusapuun voisi kuulua avustaminen myös muussa viranomaisessa kuin
tuomioistuimessa.
Avustajan palveluiden lisäksi oikeusapu merkitsisi nykyiseen tapaan
vapautusta eräistä asian käsittelyyn liittyvistä menoista siten kuin
oikeusapulaissa säädetään. Oikeusavun tuottamista etuuksista säädettäisiin
tarkemmin 4 §:ssä ja oikeusapuun yksittäisessä asiassa kuuluvista avustajan
toimenpiteistä 5 §:ssä. Oikeusavun sisällöstä eräissä tapauksissa
säädettäisiin 6 §:ssä, jonka mukaan oikeusapu voisi siinä mainituissa
tapauksissa käsittää vain vapautuksen asian käsittelyyn liittyvistä maksuista,
jos avustajan tarvetta koskeva oikeusavun yleinen edellytys ei täyty.
2 §. Oikeusapuun oikeutetut. Pykälä vastaisi yleisestä oikeusavusta annetun
lain 3 §:ää. Pykälään on tehty eräitä vähäisiä sanonnallisia korjauksia,
minkä lisäksi siihen on otettu yleisestä oikeusavusta annetun lain 26 §:n
säännös oikeusapuun kuuluvasta neuvonnasta eräissä tapauksissa ja 5 §:n 2
momentin säännös oikeusavusta elinkeinonharjoittajan elinkeinotoimintaa
koskevassa asiassa. Viimeksi mainitut säännökset kuuluvat asiayhteytensä
puolesta tähän yhteyteen.
Pykälän 1 momentti, jonka mukaan oikeusapuun oikeutettu olisi henkilö,
jolla on kotikunta Suomessa tai joka on momentissa tarkoitettu Euroopan
unionin tai Euroopan talousalueen kansalainen, vastaisi voimassa olevaa
yleisestä oikeusavusta annetun lain 3 §:n 1 momenttia.
Yleisestä oikeusavusta annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan muulle kuin
1 momentissa mainitulle henkilölle annetaan yleistä oikeusapua, jos hänen
asiansa on käsiteltävä Suomen tuomioistuimessa. Muussa asiassa tällaiselle
henkilölle voidaan antaa yleistä oikeusapua erityisestä syystä. Kyse toisessa
momentissa on oikeusavun antamisesta sellaisille henkilöille, jotka eivät
täytä kotipaikkaa, kansalaisuutta, Suomessa työskentelyä tai muita 1
momentin mukaisia oikeusapuun oikeuttavia edellytyksiä. Tämän vuoksi
momentti ehdotetaan kirjoitettavaksi siihen muotoon, että oikeusapua
annettaisiin 1 momentissa säädetyistä edellytyksistä riippumatta, jos
henkilön asia käsitellään Suomen tuomioistuimessa tai jos oikeusapuun on
erityistä syytä. Kun oikeusavun antamisen kannalta riittävä liityntä
Suomeen on se, että asia tosiasiassa käsitellään tai tullaan käsittelemään
Suomen tuomioistuimessa, asian tuomioistuinkäsittelyä koskeva vaatimus
ehdotetaan muutettavaksi tähän muotoon lainkohdassa nykyisin olevan
ilmaisun "on käsiteltävä" sijasta.
Pykälän 2 momentissa tarkoitettuja erityisiä syitä olisi tulkittava samalla
tavoin kuin yleisestä oikeusavusta annetun lain 3 §:n 2 momenttia
vastanneessa hallituksen esityksessä oikeusapulaiksi (HE 132/1997 vp s.
38) on todettu. Siten erityisten syiden voitaisiin katsoa olevan olemassa
esimerkiksi tilanteessa, jossa ulkomaalainen henkilö, joka ei täytä
1 momentin edellytyksiä mutta joka kuitenkin oleskelee Suomessa, tarvitsee
Suomessa oleskeluunsa liittyvässä asiassa oikeudellisia neuvoja tai muuta
oikeudellista apua.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin ensinnäkin siitä, että oikeusapua ei
annettaisi yhtiölle tai yhteisölle. Säännös vastaisi tältä osin yleisestä
oikeusavusta annetun lain 3 §:n 3 momenttia. Elinkeinotoimintaan kuuluvat
asiat eivät perinteisesti ole muutoinkaan kuuluneet yleisen oikeusavun
piiriin. Sitä vastoin elinkeinonharjoittajan oikeutta maksuttomaan
oikeudenkäyntiin ei ole elinkeinotoimintaakaan koskevissa asioissa
rajoitettu silloin, jos hän on asiassa henkilökohtaisesti asianosaisena.
Rajoitukset yleisen oikeusavun puolella ovat johtuneet siitä, että
elinkeinonharjoittajien voidaan yleensä edellyttää kustantavan
elinkeinotoiminnassaan tarvitsemansa oikeudellisen neuvonnan itse, eikä
elinkeinotoiminnan tukemista yleisenä oikeusapuna annettavan neuvonnan
kautta ole pidetty perusteltuna. Myös yleisen oikeusavun kohdalla on
kuitenkin tunnustettu se viimeaikainen kehitys, että itsenäisen yrittäjän ja
työntekijän välinen raja on aikaisempaan verrattuna hämärtynyt niin, että
erityisesti pienyrittäjät ja ammatinharjoittajat voivat tosiasiassa
taloudelliselta asemaltaan ja muutoinkin rinnastua työsuhteiseen
työntekijään. Niinpä yleisestä oikeusavusta annetun lain 5 §:n 2 momentissa
on mahdollistettu yleisen oikeusavun antaminen myös
elinkeinonharjoittajan elinkeinotoimintaa koskevassa asiassa, jos siihen on
erityistä syytä huomioon ottaen toiminnan laatu ja laajuus,
elinkeinonharjoittajan taloudellinen ja henkilökohtainen tilanne ja
olosuhteet kokonaisuudessaan. Säännöksen esitöiden mukaan säännöksen
tarkoituksena on mahdollistaa oikeusavun antaminen erityisistä syistä
kokonaisarvion perusteella esimerkiksi pienyrittäjille (LaVM 17/1997 vp s.
10).
Myös säädettävässä laissa on perusteltua lähteä siitä, että
elinkeinonharjoittajan elinkeinotoimintaa koskevan oikeusavun tulisi
muissa kuin tuomioistuimissa käsiteltävissä asioissa rajoittua
mainitunkaltaisiin tilanteisiin. Elinkeinonharjoittajalla tulisi kuitenkin
nykyiseen tapaan erityisistä syistä riippumatta olla oikeus oikeusapuun
myös elinkeinotoimintaansa koskevissa asioissa silloin, kun hän on
tuomioistuinasiassa henkilökohtaisesti asianosaisena ja muut oikeusavun
edellytykset täyttyvät.
Kuten yleisperustelujen jaksossa 3.2.3. on esitetty, oikeusavun sisältö ei
tuomioistuinasioissa ja ulkoprosessuaalisissa asioissa olisi sama. Asioiden
välinen ero vaikuttaisi myös elinkeinonharjoittajan mahdollisuuteen saada
oikeusapua. Tuomioistuinasia on määritelty yleisperustelujen jaksossa
3.2.3. Tuomioistuinasioita olisivat siten riita- ja hakemusasiat, rikosasiat,
hallintotuomioistuimen tutkittavaksi saatettavat asiat sekä
vakuutusoikeudessa käsiteltävät asiat. Ratkaisevaa ei olisi se, mihin
vaiheeseen asian valmistelu on edennyt suhteessa tuomioistuinkäsittelyyn.
Riita-asiassa olisi siten mahdollista saada oikeusapua sovintoneuvotteluihin
sen perusteella, että kyse on tuomioistuinasiasta ja asian seuraava vaihe on
sen saattaminen tuomioistuimen tutkittavaksi. Samoin perustein on
rikosasia tuomioistuinasia jo esitutkintavaiheessa. Hallintoviranomaisessa,
esimerkiksi lautakunnassa tai alueellisessa keskusviranomaisessa,
käsiteltävänä oleva asia ei sitä vastoin vielä olisi tuomioistuinasia.
Hallintoasia muuttuisi kuitenkin tuomioistuinasiaksi siinä vaiheessa, kun
hallintoviranomaisen tekemään ratkaisuun haetaan muutosta valittamalla
joko hallintotuomioistuimeen tai vakuutusoikeuteen.
Tämän mukaisesti elinkeinonharjoittaja, esimerkiksi maatalousyrittäjä, olisi
oikeutettu oikeusapuun erityisistä syistä riippumatta hakiessaan hallinto-
oikeudelta muutosta alueellisen ympäristökeskuksen tekemään päätökseen.
Oikeusapu kattaisi sekä valmistelutoimenpiteet, esimerkiksi
valituskirjelmän laatimisen, että asian käsittelyn hallinto-oikeudessa
edellyttäen, että muut oikeusavun saamiselle asetetut ehdot täyttyvät.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että oikeusapua annettaisiin
elinkeinonharjoittajan elinkeinotoimintaa koskevassa muussa kuin
tuomioistuinasiassa vain, jos siihen on erityistä syytä huomioon ottaen
toiminnan laatu ja laajuus, elinkeinonharjoittajan taloudellinen ja
henkilökohtainen tilanne ja olosuhteet kokonaisuudessaan. Muissa kuin
elinkeinotoimintaa koskevissa tuomioistuinasioissa oikeusapua voitaisiin
myöntää esimerkiksi sellaiselle pienyrittäjälle, joka on taloudelliselta
asemaltaan ja olosuhteiltaan rinnastettavissa työsuhteiseen työntekijään.
Muissa kuin elinkeinotoimintaa koskevissa asioissa elinkeinonharjoittaja
tietenkin voisi saada oikeusapua normaalein edellytyksin.
3 §. Oikeusavun taloudelliset edellytykset. Lainkohdassa säädettäisiin niistä
taloudellisista perusteista, joiden nojalla oikeus oikeusapuun määräytyisi.
Oikeusapua annettaisiin hakemuksesta hakijan taloudellisen aseman
perusteella korvauksetta tai osakorvausta eli omavastuuosuutta vastaan
kuten nykyisinkin. Tämä ilmenisi pykälän 1 momentista, joka sisällöllisesti
vastaisi yleisestä oikeusavusta annetun lain 4 §:ää. Voimassa olevasta laista
eivät kuitenkaan ilmene ne seikat, joiden perusteella hakijan taloudellista
asemaa olisi arvioitava. Koska kysymys on oikeusavun kohdentumisen
kannalta keskeisestä oikeusavun edellytyksestä, taloudellisen aseman
arvioimisperusteista olisi perusteltua säätää laissa. Tästä syystä lain 1
momentissa todettaisiin ne tällä hetkellä vain asetuksesta ilmenevät
perusteet, joiden nojalla hakijan käytettävissä olevia varoja (käyttövara) on
arvioitava. Arviointiperusteena olisi edelleenkin hakijan ja hänen
puolisonsa tulot, välttämättömät menot, varallisuus ja elatusvelvollisuus.
Pykälän 2 momentista puolestaan ilmenisivät ne periaatteet, joiden
mukaisesti käyttövara on laskettava. Tarkemmat säännökset käyttövaran
laskemisesta ehdotetaan annettavaksi valtioneuvoston asetuksella. Siten
asetuksesta ilmenisi konkreettisesti käyttövaran laskemistapa ja ne rajat,
joiden mukaisesti oikeus oikeusapuun korvauksetta tai osakorvausta vastaan
määräytyisi.
Yleisperusteluissa mainituista syistä oikeusavun taloudellisia edellytyksiä
koskeva järjestelmä säilytettäisiin rakenteeltaan pääpiirteissään
nykyisenlaisena ja ne periaatteet, joiden mukaisesti oikeusavun taloudellisia
edellytyksiä arvioitaisiin, säilytettäisiin sinänsä samoina kuin
nykyjärjestelmässä. Oikeusavun taloudellisia edellytyksiä koskeva
järjestelmä niin ollen rakentuisi hakijan taloudellisen aseman mukaan
liukuvan asteikon varaan siten, että edun saaja joutuu sitä suuremmalla
osuudella osallistumaan oikeusavusta aiheutuviin kustannuksiin, mitä
parempi hänen taloudellinen asemansa on. Yleisperusteluissa mainituista
syistä oikeusavun taloudellisia edellytyksiä ehdotetaan kuitenkin
väljennettäväksi niin, että julkisin varoin kustannettavat oikeusapupalvelut
olisivat nykyistä selvästi laajempien kansalaispiirien käytettävissä. Tämä
merkitsisi sitä, että asetuksesta ilmenevää käyttövara-asteikkoa, jossa
oikeusapuun oikeuttavista tulorajoista ja niiden perusteella määräytyvistä
omavastuuosuuksista säädetään, laajennettaisiin siten, että nykyistä
paremmin ansaitsevat kansalaiset pääsisivät julkisin varoin kustannettavien
oikeusapupalveluiden piiriin omavastuuosuutta vastaan. Oikeusapuun vielä
oikeuttavaa, asetuksen 8 §:ssä määriteltyä kuukausittaista käyttövararajaa
ehdotetaan nostettavaksi yksinäisellä henkilöllä nykyisestä 1 000 eurosta (n.
6 000 markasta) 1 400 euroon (n. 8 400 markkaan) ja puolisoilla 850
eurosta (n. 5 100 markasta) 1 200 euroon (n. 7 200 markkaan) henkilöä
kohden. Raja kokonaan korvauksettomaan oikeusapuun ehdotetaan
asetuksen 5 §:ssä pidettäväksi nykyisellä tasolla vain vähäisin tarkistuksin.
Myös omavastuuosuuden määräytymisperusteista ehdotetaan 2 momentissa
säädettäväksi nykyiseen tapaan tarkemmin asetuksella.
Omavastuujärjestelmää kuitenkin ehdotetaan yleisperusteluissa esitetyistä
syistä ja sieltä tarkemmin ilmenevällä tavalla muutettavaksi asetuksessa
ensinnäkin niin, että enimmäisomavastuista luovuttaisiin. Lain 20 §:n 1
momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että omavastuuosuus laskettaisiin
nykyiseen tapaan avustajan palkkiosta ja kulukorvauksesta. Asetuksessa
omavastuuosuus määriteltäisiin käyttövaran mukaan nousevana
prosentuaalisena osuutena avustajan palkkiosta ja kulukorvauksesta
muutoin nykyiseen tapaan, mutta prosentuaalisia omavastuita ehdotetaan
kussakin tuloluokassa alennettavaksi nykyisestä ja ylimmästä 90 prosentin
omavastuuluokasta ehdotetaan kokonaan luovuttavaksi. Edelleen
omavastuujärjestelmää ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtio vastaisi
avustajan palkkiosta ja kulukorvauksesta nykyisestä poiketen vain
oikeusavun saajan omavastuun ylittävältä osin.
Pykälän 2 momentissa edelleen todettaisiin, että vähäisestä oikeudellisesta
neuvosta ei perittäisi omavastuuosuutta. Vastaava säännös on yleisestä
oikeusavusta annetun lain 21 §:ssä ja se tulisi sovellettavaksi silloin, kun
julkinen oikeusavustaja antaa yleistä oikeudellista neuvontaa. Samoin kuin
mainitussa säännöksessä vähäisellä neuvolla tarkoitettaisiin oikeudellista
neuvoa, jonka avustaja voi välittömästi antaa oikeudellisen
asiantuntemuksensa perusteella noin puolen tunnin neuvottelun aikana, jota
varten avustajan ei tarvitse suorittaa erityistä selvittelytyötä ja joka ei sisällä
asiakirjojen laatimista tai edellytä laajempaa asiaan perehtymistä. Ehdotetun
12 §:n 2 momentin mukaan vähäisestä oikeudellisesta neuvosta ei perittäisi
myöskään oikeusapumaksua.
Oikeusturvavakuutuksen ja julkisen oikeusavun välinen suhde on voimassa
olevassa laissa sääntelemättä. Yleisperusteluissa mainituista syistä
perusteltua on, että myös Suomessa kuten muissakin pohjoismaissa asiaa
koskeva vakuutusturvakin otettaisiin huomioon arvioitaessa kansalaisen
tarvetta saada oikeusavustaan aiheutuvat kustannukset katetuiksi
yhteiskunnan varoista. Yhteiskunnan tukea oikeusapunsa kustantamiseen ei
yleensä tarvitse henkilö, jolla on asian kustannukset kattava
oikeusturvavakuutus. Kuten yleisperusteluissa on todettu jo nykyisin
kansalaiset mieluummin käytännössä turvautuvat oikeusturvavakuutukseen
kuin julkiseen oikeusapuun. Käytössä kuitenkin on sellaisiakin
vakuutusehtoja, joiden mukaan vakuutus on säädetty maksuttomaan
oikeudenkäyntiin nähden toissijaiseksi. Epäselvyyttä oikeuskäytännössä on
lisäksi aiheuttanut se, onko ja millä edellytyksin kansalaisilla voimassa
olevan lain mukaan oikeutta saada sellaiset kustannukset katetuiksi julkisen
oikeusavun kautta, joita oikeusturvavakuutus ei korvaa. Tällaisia
kustannuksia erityisesti ovat vakuutukseen säännönmukaisesti liittyvä
avustajanpalkkion omavastuuosuus ja oikeusavusta aiheutuvat kustannukset
siltä osin kuin ne ylittävät vakuutuskorvauksen enimmäismäärän. Näistä
syistä ja asian periaatteellisen merkityksen vuoksi oikeusturvavakuutuksen
ja julkisen oikeusavun välisestä suhteesta on säädettävä laissa.
Yleisperusteluissa mainituista syistä oikeusapua ei myönnettäisi, jos
hakijalla on oikeusasian kattava oikeusturvavakuutus.
Jo lain 1 §:stä ilmenevä peruslähtökohta on, että julkista oikeusapua
annetaan vain niille, joiden katsotaan olevan julkisista varoista
kustannettavan oikeusavustajan tarpeessa. Yhdenmukaisesti tämän kanssa
myös ehdotettava julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välisen
suhteen sääntely perustuisi siihen lähtökohtaan, ettei julkisen oikeusavun
tarvetta pääsääntöisesti ole silloin, kun oikeusavustajasta aiheutuvat
kustannukset korvataan vakuutuksesta. Tarvetta julkiseen oikeusapuun voi
tällöin olla lähinnä vain vakuutuksen omavastuun ja vakuutuksen
enimmäiskorvausmäärän ylittävien kustannusten osalta. Tarvetta julkiseen
oikeusapuun vakuutuksen omavastuuosuudenkaan kattamiseksi ei
kuitenkaan ole silloin, kun vakuutuksen omavastuu muodostuisi
pienemmäksi kuin asianomaisen omavastuu julkisen oikeusavun
perusteella, koska hakija tällöin pääsisi jo vakuutuksensa perusteella
parempaan asemaan kuin mihin julkisella oikeusavulla tähdätään. Näin on
asia käytännössä aina muulloin paitsi silloin, kun asianomainen olisi
taloudellisen asemansa perusteella oikeutettu julkiseen oikeusapuun ilman
omavastuuosuutta. Tämä johtuu siitä, että vakuutuksen omavastuuosuus on
säännönmukaisesti 15 prosenttia ja jää siten aina alhaisemmaksi kuin nyt
ehdotettava julkisen oikeusavun alhaisin omavastuuprosentti (20). Koska
julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välisen suhteen sääntelyn
tarkoituksena on säätää vain siitä, kumpaa järjestelmää on pidettävä
ensisijaisena, eikä heikentää vähävaraisimpien oikeusapuasiakkaiden
asemaa, julkiseen oikeusapuun ilman omavastuuosuutta oikeutettujen
kuitenkin tulee voida saada myös vakuutuksen omavastuuosuus katetuksi
julkisena oikeusapuna.
Julkisen oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen välisen suhteen sääntelyssä
on lisäksi otettava huomioon lakivaliokunnan vuonna 1992 (LaVM 12/1992
vp) oikeusturvavakuutusta kohtaan esittämä kritiikki siten, että ehdotettavat
uudet säännökset kannustavat rationaaliseen prosessaamiseen. Julkisen
oikeusavun ja oikeusturvavakuutuksen yhteisvaikutuksen seurauksena
sovintohalukkuus ja intressi kustannusten pitämiseen järkevällä tasolla ei
saa heikentyä. Näin saattaisi tapahtua, jos julkisista varoista katettaisiin
vakuutuksen omavastuuosuutta muulloin kuin aivan vähävaraisimpien
oikeusapuasiakkaiden osalta.
Näiden näkökohtien mukaisesti pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että jos
hakijalla on kysymyksessä olevan asian kattava oikeusturvavakuutus,
oikeusapua ei pääsäännön mukaan voida myöntää. Jos hakija kuitenkin on
taloudellisen asemansa perusteella oikeutettu oikeusapuun korvauksetta,
oikeusapua voitaisiin kuitenkin myöntää vakuutuksen omavastuuosuuden
kattamiseen. Kysymys siitä, onko hakijalla kyseessä olevan asian kattava
oikeusturvavakuutus, olisi ratkaistava yksittäistapauksittain. Ratkaisevaa
olisi se, missä määrin oikeusturvavakuutus tosiasiallisesti kattaa oikeusavun
kustannukset. Oikeusturvavakuutuksen olemassaolo ei siten estäisi
oikeusavun myöntämistä oikeusturvavakuutuksesta riippumatta esimerkiksi
silloin, jos hakija ei tosiasiassa ole oikeutettu vakuutuskorvaukseen
esimerkiksi maksamattomista vakuutusmaksuistaan johtuvan
vakuutusyhtiön kuittausoikeuden johdosta.
Pääsäännön mukaan oikeusapua ei myönnetä, jos hakijalla on asian kattava
oikeusturvavakuutus. Lain 5 §:n 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi,
että valtion varoista kustannettava oikeusapu kattaisi avustajan toimenpiteet
enintään sadalta tunnilta, mikä nykyisellä palkkiotasolla merkitsee enintään
50 000 markan palkkiota avustamisesta. Oikeusavun antamista valtion
varoin voitaisiin kuitenkin tuomioistuimen päätöksellä erityisistä syistä
jatkaa. Johdonmukaista on, että vastaavia rajoituksia noudatettaisiin myös
silloin, kun hakijalla on asian kattava oikeusturvavakuutus, mutta
oikeusavusta aiheutuvat kustannukset ylittävät oikeusturvavakuutuksessa
määritellyn, nykyisin tavallisesti 50 000 markan enimmäismäärän.
Erityisten syiden edellyttäminen oikeusavun myöntämiselle on perusteltua
myös tällä kohdin siksi, että julkisen oikeusapujärjestelmän tulee kannustaa
taloudellisesti tehokkaaseen prosessaamiseen siten, että myös
oikeudenkäynnistä aiheutuvat kokonaiskustannukset pysyvät
hyväksyttävällä tasolla. Tämän vuoksi 3 §:n 3 momentissa ehdotetaan
säädettäväksi, että oikeusapu voidaan myöntää tuomioistuimessa
käsiteltävänä olevassa asiassa siltä osin kuin kustannukset ylittävät
vakuutusyhtiön korvausvelvollisuuden ylärajaksi vakuutussopimuksessa
määritellyn enimmäiskorvausmäärän, jos siihen on erityistä syytä ottaen
huomioon oikeusavun saajan oikeusturvan tarve sekä asian laatu ja laajuus.
Tarvetta hakea oikeusapua vakuutuskorvauksen enimmäismäärän ylittävien
kustannusten kattamiseksi on vain poikkeuksellisen vaikeissa ja laajoissa
jutuissa.
Kun oikeusapua hakee henkilö, jolla on kyseessä olevan asian kattava
oikeusturvavakuutus, myös hänen tulisi normaaliin tapaan täyttää
oikeusavun yleiset edellytykset. Taloudellisten edellytysten lisäksi myös
oikeusavustajan tarvetta koskevan kriteerin tulisi täyttyä, koska
edellytyksenä avustajan palkkion ja kulujen korvaamiselle valtion varoista
olisi myös nyt tarkoitetuissa tapauksissa se, että hänet määrätään avustajaksi
oikeusapulain nojalla. Silloin, kun oikeusapua annetaan vakuutuksen
omavastuuosuuden tai vakuutuskorvauksen enimmäismäärän ylittävien
kustannusten kattamiseksi, oikeusapu tuottaisi kaikki sellaiset lain 4 §:stä
ilmenevät etuudet, joita vakuutus ei kata. Oikeusturvavakuutuksesta
korvataan yleensä avustajan palkkio ja kulut, vakuutetun
todistelukustannukset, asian käsittelystä perittävät kustannukset sekä
mahdolliset käännöskustannukset, kaikki nämä tavallisesti vakuutuksen
omavastuuosuudella vähennettyinä. Vakuutuksesta ei yleensä korvata tulkin
palkkioita ja täytäntöönpanokuluja, jotka julkinen oikeusapu kattaa.
Avustajan tarvetta koskevan edellytyksen täyttymisestä riippumatta
oikeusturvavakuutuksen haltijalle kuitenkin voitaisiin 6 §:n 1 momentin
nojalla oikeusapuna korvata pelkästään esimerkiksi käsittely- yms.
maksujen ja todistelukustannusten omavastuuosuus samoin kuin
vakuutuskorvauksen enimmäismäärän ylittävät todistelukustannukset sekä
myöntää vapautus mahdollisista tulkkauskustannuksista ja
täytäntöönpanomaksuista, jos vakuutettu olisi taloudellisen asemansa
perusteella oikeutettu oikeusapuun ilman omavastuuosuutta. Silloin, kun
todistelukustannukset korvataan ensisijassa oikeusturvavakuutuksesta,
todistajalle ei kuitenkaan suoriteta korvausta valtion varoista, vaan
todistelukustannukset vaikuttavat vakuutuksen omavastuuosuuteen, joka
voitaisiin aikaisemmin mainituin edellytyksin korvata oikeusapuna.
Oikeusturvavakuutuksen merkityksen arvioimista varten hakijan tulisi
osana 10 §:n 1 momentissa tarkoitettua selvitystä taloudellisesta asemastaan
esittää oikeusaputoimistossa selvitys siitä, miltä osin hänellä mahdollisesti
oleva oikeusturvavakuutus kattaa asian käsittelystä aiheutuvat menot.
Taloudellisia olosuhteita ja siten myös oikeusturvavakuutusta koskevasta
selvitysvelvollisuudesta säädettäisiin 10 §:n 1 momentin mukaan
tarkemmin oikeusministeriön asetuksella. Selvitys tulisi esittää
oikeusaputoimistolle ennen oikeusavun myöntämistä koskevan päätöksen
tekemistä. Kysymys oikeusturvavakuutuksen olemassaolosta voitaisiin
selvissä tapauksissa ratkaista hakijan pelkän ilmoituksen perusteella, mutta
tulkinnanvaraisemmissa tilanteissa olisi edellytettävä vakuutusyhtiön
päätöstä oikeusturvaetuuden myöntämisestä tai epäämisestä. Etuuden
myöntämistä koskevassa vakuutusyhtiön päätöksessä käytännössä
ilmoitetaan paitsi se, miltä osin jutun kustannukset korvataan
vakuutuksesta, myös se, onko vakuutusyhtiöllä kuitattavaa
vakuutuskorvauksesta.
Jos ilmenee aihetta epäillä, että hakijalla esittämästään selvityksestä
huolimatta on asian kattava oikeusturvavakuutus, oikeusaputoimisto voisi
ehdotetun lain 10 §:n 2 momentin mukaisesti suoraan pyytää
vakuutusyhtiöltä tietoja esimerkiksi vakuutuksen kattavuudesta.
Vakuutusyhtiö olisi velvollinen luovuttamaan tiedot oikeusaputoimistolle.
Oikeusapupäätöksestä tulisi 14 §:n 4 kohdan mukaisesti ilmetä se, mitä
etuuksia oikeusapuun sisältyy. Jos oikeusapupäätös perustuu virheelliseen
arvioon tai tietoon oikeusturvaetuuden ulottuvuudesta juttuun,
oikeusapupäätöstä voitaisiin 16 §:n nojalla muuttaa.
4 §. Oikeusapuun kuuluvat etuudet. Pykälässä säädettäisiin oikeusavun
tuottamista etuuksista. Vuoden 1998 oikeusapu-uudistuksen yhteydessä
maksuttoman oikeudenkäynnin ja oikeudenkäyntiasioissa annettavan
yleisen oikeusavun tuottamat etuudet yhtenäistettiin niin, että yleisestä
oikeusavusta annetun lain 2 §:n 1 momentissa viitataan maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 7—9 §:ään, joissa säädetään maksuttoman
oikeudenkäynnin tuottamista etuuksista. Pykälien tarkoituksena on ollut
vapauttaa maksuttoman oikeudenkäynnin ja yleistä oikeusapua saanut
kaikista muista asian oikeuskäsittelyyn kuuluvista kustannuksista paitsi
omista matkakuluistaan ja henkilökohtaisista kustannuksistaan (HE
106/1972 vp s. 9). Yleisperusteluissa mainituista syistä voimassa oleva
sääntely ehdotetaan säilytettäväksi. Pykälää on kuitenkin pyritty
sanonnallisesti ajanmukaistamaan.
Keskeisin oikeusavun tuottama etuus on oikeus kokonaan tai osittain
maksuttomaan avustajaan. Tästä säädettäisiin 1 momentin 1 kohdassa.
Oikeusavun myöntäminen vapauttaisi edun saajan velvollisuudesta suorittaa
korvausta avustajalleen, mikä vapautus olisi joko täydellinen tai osittainen
riippuen edun saajan taloudellisen aseman perusteella tehdystä
oikeusapupäätöksestä. Oikeusavustajan oikeudesta palkkioon säädettäisiin
17 §:ssä ja palkkion määräämisestä 18 §:ssä.
Ensimmäisen momentin 2 kohdassa säädettäisiin vapautus edun saajan
tarvitsemista tulkkaus- ja käännöskuluista. Hallintomenettelyssä ja
hallintolainkäytössä viranomainen varsin laajasti huolehtii valtion tai
kunnan kustannuksella asiassa tarvittavasta tulkitsemisesta ja kääntämisestä
hallintomenettelylain 22 §:n ja hallintolainkäyttölain 77 §:n nojalla. Sitä
vastoin muissa tuomioistuinasioissa sovellettavaksi tulevat yleisen
oikeusavun ja maksuttoman oikeudenkäynnin järjestelmät poikkeavat
nykyisellään toisistaan siten, että yleisen oikeusavun puitteissa valtio vastaa
yleisestä oikeusavusta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan tarpeellisista
tulkkaus- ja käännöskuluista, kun taas laissa maksuttomasta
oikeudenkäynnistä tällaista säännöstä ei ole. Euroopan
ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 3 kappaleen e kohdan mukaan rikoksesta
syytetyllä kylläkin on oikeus saada - taloudellisesta asemastaan riippumatta
- maksutta tulkin apua, jos hän ei ymmärrä tai puhu tuomioistuimessa
käytettyä kieltä. Oikeuden tarpeelliseen maksuttomaan tulkkaus- ja
käännösapuun tulee kuitenkin kuulua myös tuomioistuinasioissa kaikille
oikeusapuun oikeutetuille riippumatta näiden prosessuaalisesta asemasta tai
siitä, minkä lajisessa prosessissa asiaa käsitellään.
Ensimmäisen momentin 3 kohta koskisi asian käsittelyyn liittyviä maksuja
ja vastaisi maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 7 §:n 1 kohtaa.
Nykyisin tuomioistuinten ja eräiden viranomaisten suoritteista peritään
leimaveron ja lunastuksen ynnä muiden tuossa lainkohdassa mainittujen
maksulajien sijasta käsittely- ja toimituskirjamaksuja. Käsittelymaksua
peritään asianosaiselta korvauksena asian käsittelystä ja suoritetuista
toimenpiteistä, ja niitä ovat oikeudenkäyntimaksu, hakemusmaksu ja
toimitusmaksu. Toimituskirjamaksuja peritään eri tilauksesta annettavista
asiakirjoista ja niitä ovat otemaksu, jäljennösmaksu ja todistusmaksu.
Näiden lisäksi peritään erillisten kustannusten korvausta kuuluttamisesta
virallisessa tai muussa lehdessä, tarvittavien jäljennösten valmistamisesta,
ääni- tai kuvanauhoitteesta ja erityisistä tiedoksiantokustannuksista.
Maksuvapautuksen tulee säädettävässä laissa koskea kumottujen
maksulajien sijasta näitä maksulajeja.
Voimassa olevassa laissa toimituskirjamaksuista yms. vapautuminen on
kytketty siihen, että edun saaja on velvollinen lunastamaan maksun
perusteena olevan asiakirjan tai että hän tarvitsee sen "asian käsittelyn
kannalta tahi oikeutensa säilyttämistä tai täytäntöönpanoa varten" (laki
maksuttomasta oikeudenkäynnistä 7 § 1 kohta). Säännös liittyy jo
kumottuihin menettelysäännöksiin, joiden mukaan riita-asian kantaja ja
yksinään syytettä ajanut rikosasian asianomistaja oli velvollinen
lunastamaan asian käsittelystä laaditun pöytäkirjan ja muutoksenhakija oli
muutoksenhakuoikeutensa säilyttääkseen velvollinen toimittamaan
ylemmälle oikeudelle lunastamansa otteen päätöksestä. Tällaisia
velvollisuuksia asianosaisilla ei enää pääsääntöisesti ole, eikä asianosaisen
maksuvelvollisuutta ole enää samalla tavoin kytketty asiakirjan
lunastusvelvollisuuteen, vaan asiassa perittävä käsittelymaksu sisältää
toimitus- ja pöytäkirjan.
Asiakirjan tarpeellisuutta koskevalla edellä mainitulla kriteerillä on
kuitenkin edellä esitettyä laajempi merkitys. Maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 7 §:n 1 kohdan nojalla edun saaja on
nimittäin katsottu oikeutetuksi saamaan asian käsittelyssä tarvitsemansa
asiakirjat maksutta muiltakin kuin pääasiaa käsittelevältä viranomaiselta.
Siten edun saaja voi saada maksutta esimerkiksi virkatodistukset tai toista
juttua koskevat asiakirjat, joita hän tarvitsee asiassa, jossa hän saa
oikeusapua. Tämä etuus on aiheellista sisällyttää myös säädettävään lakiin,
koska maksuvapautusten tarkoituksena on vapauttaa edun saaja kaikista
asiansa käsittelyyn kuuluvista kustannuksista. Tästä syystä ehdotetaan
säädettäväksi, että edun saaja vapautuisi maksuista myös muussa kuin
pääasiaa käsittelevässä viranomaisessa sen suorittaessa toimenpiteitä tai
antaessa toimituskirjoja, jotka ovat tarpeen asian hoitamiseksi. Siten
esimerkiksi sellaisen oikeusapua saavan, jonka asian hoitamiseksi on
määrättävä uskottu mies, ei olisi tarpeen erikseen hakea oikeusapua uskotun
miehen määräämistä koskevassa asiassa aiheutuvista käsittely- tms.
maksuista vapautuakseen, vaan pääasiassa myönnetty oikeusapu vapauttaisi
sanotuista maksuista myös edunvalvojan määräämistä käsittelevässä
tuomioistuimessa. Säännös soveltuisi myös muihin kuin
tuomioistuinasioihin, kuten maistraatin lupa-asioihin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin vapautuksesta todistelukustannuksista
ja se vastaisi sisällöltään maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 8
§:n 1 momenttia. Oikeusavun saajan toimesta tapahtuneesta todistelusta
aiheutuneiden kustannusten korvaamisen valtion varoista olisi nykyiseen
tapaan kuuluttava oikeusavun tuottamiin etuuksiin kuten myös hänen
osuutensa asiantuntijatodistelusta tuomioistuimessa aiheutuneista
kustannuksista. Voimassa olevan lain mukaan maksuttoman
oikeudenkäynnin tai yleistä oikeusapua saaneen nimeämälle todistajalle
suoritetaan korvaukset aina valtion varoista mutta muusta todistelusta
aiheutuvat kustannukset korvataan vain, jos todistelu on asian selvittämisen
kannalta ollut tarpeen. Koska tuomioistuin nykyisessä riita-asiain
menettelyssä jo valmisteluvaiheessa kartoittaa asiassa tarpeellisen
todistelun, tulee säännös sovellettavaksi vain harvoin. Rikosasioissa kynnys
säännöksen soveltamiselle on luonnollisesti korkeampi kuin riita-asioissa.
Maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 19 §:n 2 momentin mukaan
maksuttoman oikeudenkäynnin saanut voidaan velvoittaa korvaamaan
valtiolle sen varoista maksettaviksi määrätyt korvaukset hänen
nimeämälleen todistajalle silloin, kun todistajan kuuleminen on ollut
ilmeisesti aiheetonta. Tähän toimivaksi osoittautuneeseen sääntelyyn ei
ehdoteta muutoksia. Edun saajan velvollisuudesta korvata
todistelukustannukset valtiolle maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun
lain 19 §:n 2 momentissa mainituissa tapauksissa säädettäisiin 19 §:ssä.
Todistelukustannusten määräämisestä säädettäisiin 18 §:ssä.
Todistelukustannusten korvaamista koskevia säännöksiä sovellettaessa olisi
kuitenkin otettava huomioon 3 §:n 3 momentin säännös
oikeusturvavakuutuksen ensisijaisuudesta. Todistelukustannusten osalta
tämä merkitsee sitä, että silloin, kun todistelukustannukset katetaan
ensisijassa oikeusturvavakuutuksesta, todistajalle tulevia korvauksia ei
makseta valtion varoista eikä niitä määrätä valtion varoista maksettavista
todistelukustannuksista annetun lain mukaisesti. Jos oikeusapua on
myönnetty käsittämään myös vakuutuksen omavastuuosuus, oikeusapuun
oikeutettu voi vaatia vakuutuksen omavastuuosuuden oikeusavusta
korvattavana kuluna silloinkin, kun todistelukustannukset on muilta osin
maksettu vakuutuksesta. Jos oikeusapua on myönnetty kattamaan
vakuutuskorvauksen enimmäismäärän ylittävät kustannukset, todistajalle
tulevat korvaukset määrätään maksettavaksi valtion varoista noudattaen
lakia valtion varoista maksettavista todistelukustannuksista, koska
enimmäismäärän ylittäviä todistelukustannuksia ei korvata vakuutuksesta.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin oikeusavun saajan oikeudesta saada
tuomioistuimeen saapumisestaan aiheutuvat kustannukset korvatuiksi
silloin, kun hänet on velvoitettu saapumaan asian käsittelyyn
henkilökohtaisesti. Lainkohta vastaa maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetun lain 8 §:n 2 momenttia, jossa säädetään korvauksesta asiaan
osallisille riita- tai hakemusasioissa ja rikosasian asianomistajalle. Säännös
ei ole terminologialtaan soveltunut hallintolainkäyttöasioihin. Tämän
vuoksi ja koska tarkoituksena on, että muut henkilökohtaisesti oikeuteen
saapumaan velvoitetut oikeusapua saavat asiaan osalliset kuin rikosasian
vastaajat olisivat korvaukseen oikeutettuja, säännös ehdotetaan
säädettävään lakiin kirjoitettavaksi tähän muotoon. Ehdotetulla muutoksella
ei olisi asiallista merkitystä.
Pykälän 4 momentissa säädettäisiin maksuvapautuksista täytäntöönpanossa.
Lainkohta vastaisi maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 9 §:ää.
5 §. Oikeusapuun kuuluvat avustajan toimenpiteet. Lakiehdotuksen 1 §:n 2
momentissa on todettu yleisesti, että oikeusapuun kuuluu oikeudellinen
neuvonta, tarpeelliset toimenpiteet sekä avustaminen tuomioistuimessa ja
muussa viranomaisessa. Esillä olevassa pykälässä säädettäisiin siitä, mitä
avustajan toimenpiteitä oikeusapuun kuuluu yksittäisessä asiassa. Pykälä
vastaisi voimassa olevaa yleisestä oikeusavusta annetun lain 2 §:n 2
momenttia ja 7 §:n 1 momenttia. Oikeusapu voitaisiin eräissä tapauksissa
myöntää, vaikka avustajaa ei määrättäisikään. Tästä säädettäisiin 6 §:ssä.
Pykälän mukaan toimenpiteet olisi yksittäisessä asiassa rajoitettava vain
asian hoitamisen kannalta tarpeellisiin toimiin. Yleisesti ottaen tarpeellisina
voitaisiin pitää sellaisia toimenpiteitä, joihin oikeusapunsa itse maksamaan
kykenevä henkilö vastaavantyyppisessä asiassa normaalisti ryhtyisi. Se,
mitkä toimenpiteet ovat kussakin oikeusasiassa tarpeellisia, määräytyy asian
erityispiirteiden mukaan. Tämän vuoksi toimenpiteitä ja niiden
tarpeellisuutta arvioitaessa huomioon olisi otettava kyseessä olevan asian
laatu ja merkitys, riidan kohteen arvo ja olosuhteet kokonaisuudessaan.
Merkitykseltään pienehköissä asioissa olisi siten mahdollista rajoittaa
oikeusapu esimerkiksi vain neuvontaan. Edelleen voitaisiin huomiota
kiinnittää hakijan yksilöllisiin ominaisuuksiin ja siihen, missä määrin hän
kykenee itse suoriutumaan asian vaatimista toimenpiteistä. Mahdollista
siten olisi rajoittaa toimenpiteet esimerkiksi vain tarvittavaan neuvontaan ja
tarpeellisten asiakirjojen laadintaan, jos hakija kykenee tämän jälkeen itse
hoitamaan asiaansa asianomaisessa viranomaisessa tai tuomioistuimessa.
Oikeusapuun kuuluvia toimenpiteitä koskeva rajaus voitaisiin tehdä jo
oikeusapupäätöksessä, jos asian hoitamisen edellyttämät tarpeelliset
toimenpiteet ovat jo tuossa vaiheessa yksilöitävissä. Määräystä oikeusapuun
kuuluvista toimenpiteistä voitaisiin tarvittaessa laajentaa. Oikeusapuun
kuuluvien toimenpiteiden rajoittamisesta vain tarpeellisiin olisi kuitenkin
ensi sijassa vastuussa asiaa hoitamaan määrätty oikeusavustaja. Vaikka
oikeusapuun kuuluvia toimenpiteitä ei olisikaan rajoitettu, oikeusapuasiaa
hoitamaan määrätty avustaja olisi toimeksiantonsa kestäessäkin velvollinen
rajaamaan toimenpiteensä vain tarpeellisiin edellä mainituin kriteerein.
Yksittäisten toimenpiteiden tarpeellisuuden arviointi jäisi viime kädessä
jälkikäteen suoritettavaksi määrättäessä yksityiselle avustajalle korvausta
suorittamistaan toimenpiteistä.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin oikeusavun enimmäismäärästä siltä osin
kuin oikeusavusta suoritetaan korvaus avustajan suorittamista
toimenpiteistä. Yleisperusteluissa mainituista syistä valtion varoista
kustannettava oikeusapu kattaisi avustajan toimenpiteet enintään sadalta
tunnilta. Tämä merkitsee nykyisellä palkkiotasolla enintään 50 000 markan
palkkiota. Säännös koskisi vain avustajalle maksettavaa palkkiota.
Säännöstä ei sovellettaisi muihin kuluihin, avustajan ajanhukkakorvauksiin
tai todistelukustannuksiin.
Momentissa säädettäisiin enimmäismäärästä. Tämä ei tarkoita, että
oikeusavusta aina korvattaisiin sadan tunnin toimenpiteet, vaan
oikeusapuun kuuluvat 1 momentissa olevan pääsäännön mukaan ainoastaan
asian hoitamisen kannalta tarpeelliset avustajan toimenpiteet.
Tuomioistuimen tehtävänä olisi huolehtia siitä, ettei avustajalle määrätä
suoritettavaksi korvausta tarpeettomista toimenpiteistä. Tuomioistuimen
tulisi siten vakuuttautua siitä, että avustajan laskun perusteena olevat
toimenpiteet asian laatuun nähden ovat todella tarpeelliset.
Oikeusavun yläraja olisi ehdoton ns. ulkoprosessuaalisissa asioissa.
Tuomioistuinasioiden osalta momenttiin ehdotetaan poikkeussäännöstä,
jonka mukaan tuomioistuin voisi käsittelemässään asiassa päättää, että
oikeusavun antamista jatketaan, jos siihen on erityisiä syitä ottaen
huomioon oikeusavun saajan oikeusturvan tarve sekä asian laatu ja laajuus.
Oikeusavun antamista voitaisiin jatkaa, jos oikeusavun saajan vastapuoli
asiattomasti on pitkittänyt oikeudenkäyntiä ja oikeusavun saajan
oikeusturva edelleen vaatii avustajan käyttöä. Myös silloin, jos
enimmäistuntimäärä täyttyisi esimerkiksi suullisen käsittelyn ollessa
tuomioistuimessa kesken, voisi tuomioistuin oikeusavun saajan pyynnöstä
päättä, että oikeusavun antamista jatketaan. Säännös on kuitenkin tarkoitettu
sovellettavaksi vain poikkeustilanteissa ja oikeusavun saajalla ja hänen
avustajallaan olisi ensisijainen vastuu siitä, etteivät avustajan toimenpiteet
ylitä laissa asetettua enimmäismäärä.
Kun oikeusavulle asetettu yläraja lähestyisi, oikeusavun saaja voisi pyytää
tuomioistuimelta päätöstä oikeusavun antamisen jatkamisesta. Tuomioistuin
tekisi asiaa koskevan päätöksen. Jos oikeusavun antamista jatketaan,
tuomioistuimen on päätöksessään asetettava uusi enimmäistuntimäärä
avustajalle korvattaville toimenpiteille. Päätökseen haettaisiin muutosta
siten kuin 26 §:ssä säädettäisiin.
Pykälän 3 momentissa viitattaisiin 23 §:ään, jossa säädettäisiin oikeusapuun
kuuluvista toimenpiteistä ulkomailla käsiteltävässä asiassa.
6 §. Oikeusavun sisältö eräissä tapauksissa. Oikeusavun myöntämisen
edellytyksenä ehdotuksen 1 §:stä ilmenevin tavoin olisi pääsääntöisesti se,
että hakija tarvitsee asiantuntevaa apua oikeudellisessa asiassaan.
Yleisperusteluissa mainituista syistä tärkeää kuitenkin on, että vaikka
hakijan ei katsottaisikaan tarvitsevan oikeusavustajaa asiassaan eikä hän
siten olisi oikeutettu oikeusapuun, vähävaraisimmille voitaisiin oikeusapuna
myöntää vapautus muista asian oikeuskäsittelyyn liittyvistä maksuista kuin
avustajanpalkkiosta. Tämän vuoksi esillä olevan pykälän 1 momentissa
ehdotetaan säädettäväksi, että sellaiselle hakijalle, jonka ei katsota
tarvitsevan avustajaa mutta joka olisi taloudellisen asemansa puolesta
oikeutettu korvauksettomaan oikeusapuun, voitaisiin oikeusapuna myöntää
vapautukset muista 4 §:ssä mainituista menoista kuin avustajanpalkkiosta.
Tällaisessa taloudellisessa asemassa oleva hakija olisi luonnollisesti
oikeutettu pykälässä mainittuihin maksuvapautuksiin myös siinä
tapauksessa, että hän sinänsä täyttäisi myös avustajan tarvetta koskevan
edellytyksen mutta ei jostain syystä halua valtion varoista kustannettavaan
oikeusavustajaan turvautua.
Voidakseen saada vapautuksen pelkästään mainituista kustannuksista
hakijan taloudellisen aseman tulisi siis olla sellainen, että hän olisi
oikeutettu oikeusapuun ilman omavastuuta. Tätä on pidetty perusteltuna
ensinnäkin siitä syystä, että avustajan palkkioon verrattuna muut asian
oikeuskäsittelyyn liittyvät kustannukset ovat yleensä alhaiset. Maksuttoman
oikeudenkäynnin kokonaiskustannuksista noin 96 prosenttia koostuu
avustajien palkkioista. Pelkästään muut asian käsittelyyn liittyvät
kustannukset kuin avustajan palkkiot eivät muodostanekaan varsinaista
prosessikynnystä muille kuin kaikkein vähävaraisimmille. Muiden kuin
kaikkein vähävaraisimpien voidaankin olettaa kykenevän suoriutumaan
sanotuista yleensä verraten alhaisiksi jäävistä kustannuksista silloin, kun
heidän ei tarvitse käyttää varojaan avustajansa palkkioon.
Myös oikeusapua koskeva omavastuujärjestelmä edellyttää sitä, että vain
kokonaan korvauksettomaan oikeusapuun oikeutetut voisivat avustajan
määräyksestä riippumatta saada muut laissa mainitut etuudet. Kun edun
saajan omavastuu on ankkuroitu pelkästään avustajan palkkioon ja
kulukorvaukseen, oikeusapujärjestelmän käytettävyyden laajentaminen
aikaisempaa paremmin ansaitseviin merkitsisi sitä, että ilman nyt ehdotettua
rajoitusta verraten hyvin ansaitsevatkin voisivat hakea oikeusapua vain
saadakseen vapautuksen maksukykyynsä nähden suhteellisen vähäisistä
maksuista. Omavastuuta ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista liittää
muihin valtion varoista maksettaviin korvauksiin kuin avustajanpalkkioihin,
koska muut kustannukset ovat avustajanpalkkioon verrattuna varsin
vähäiset ja järjestelmästä tulisi tähän nähden tarpeettoman työläs. Vaarana
tällöin myös olisi sellaisen oikeusapujärjestelmän luominen, jossa edun
saaja joutuisi maksamaan oikeusapuna saamansa etuudet
omavastuuosuutenaan takaisin.
Pykälän 2 momentissa säädettäisiin niistä asioista, joissa oikeusapuun ei
pääsääntöisesti kuuluisi oikeusavustajan palvelut. Näissäkin asioissa hakija,
jonka taloudellinen asema on 1 momentissa mainittu, voisi oikeusapuna
saada muut 1 momentissa mainitut etuudet. Lisäksi julkinen oikeusavustaja
voisi näissäkin asioissa 3 momentin mukaan tarvittaessa antaa oikeusapuun
kuuluvaa neuvontaa ja avustaa asiakirjojen laadinnassa. Lainkohta vastaisi
yleisestä oikeusavusta annetun lain 8 §:ää ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 10 §:n 2 momenttia.
Mainitut avustajan määräämistä koskevat julkisen oikeusavun rajoitukset
ovat lähtöisin maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetusta laista ja niillä on
pyritty säästämään valtiolle maksuttomasta oikeudenkäynnistä aiheutuneita
kustannuksia. Vastaavat rajoitukset omaksuttiin lakiin yleisestä
oikeusavusta viimeksi toteutetun oikeusapu-uudistuksen yhteydessä.
Rajoitukset on tarkoitettu kohdistaa sellaisiin asioihin, joissa avustajaa ei
yleensä ole katsottava välttämättömäksi. Myös näissä asiatyypeissä avustaja
on kuitenkin voitu tarvittaessa määrätä. Maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetun lain pääsäännön mukaan avustaja on määrättävä, jos maksuttoman
oikeudenkäynnin saanut ei kykene ilman avustajaa asianmukaisesti
valvomaan etuaan ja oikeuttaan asiassa. Siten maksuttoman
oikeudenkäynnin kohdalla avustajan määräämistä koskevia rajoituksia ja
erityisen painavien syiden käsilläoloa on arvioitava nimenomaan avustajan
tarvetta koskevan yleisen edellytyksen valossa. Näin on menetelty myös
oikeuskäytännössä, joka on vakiintunut ja osoittautunut toimivaksi.
Avustaja on esimerkiksi hakemusasioissa yleensä määrätty esimerkiksi
holhousta, lapsen huoltoa, tapaamisoikeutta ja oikeudellista asemaa
koskevissa asioissa samoin kuin avioeroasioissa silloin, kun esillä on
avustajaa edellyttäviä riitaisia liitännäisvaatimuksia. Myös lainkohdassa
tarkoitettujen rikosasioiden osalta oikeuskäytäntö on varsin vakiintunut, ja
keskeiseksi kriteeriksi on tälläkin kohdin muodostunut se, edellyttääkö
hakijan etujen asianmukainen valvominen avustajaa.
Voimassa olevassa laissa omaksuttu ratkaisu ohjata lainsoveltajan harkintaa
avustajan määräämistä koskevissa kysymyksissä osoittamalla eräitä
asiaryhmiä, joissa avustajan tarvetta ei yleensä voida olettaa olevan, on siis
osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi. Esimerkiksi ns. hakemusasioissa
avustajan tarpeen voidaan olettaa aktualisoituvan keskimääräistä
harvemmin kuin ns. kanneasioissa. Säännöstä sovellettaessa huomioon on
kuitenkin otettava se, että hakemusasioiden ryhmä on varsin epäyhtenäinen
sisältäen varsin erityyppisiä ja vaativuudeltaan normaaleihin riita-asioihin
verrattavia asioita, ja avustajan tarvetta voi olla aikaisemmin mainittujen
asiaryhmien lisäksi muissakin asiallisesti riita-asioihin rinnastettavissa
mutta sinänsä hakemusasioihin luokiteltavissa juttutyypeissä.
Johdonmukaista olisi kuitenkin, että esimerkiksi lapsen huoltoa ja
tapaamisoikeutta sekä lapseksi ottamista ja holhousta koskeva riitainen
hakemusasia myös avustajan tarvetta harkitessa rinnastettaisiin tavalliseen
riita-asiaan. Hakemusasiassa tehtävä oikeusapuratkaisu tulisi, kuten riita-
asiassakin, aina perustua tapauskohtaiseen harkintaan, ja ratkaisevaa
kussakin yksittäistapauksessa tulisi olla nimenomaan avustajan tarve
pikemminkin kuin asian vireillepanotapa. Ehdotetulla lailla ei kuitenkaan
ole tarkoituksenmukaista nykyistä yksityiskohtaisemmin ohjata
lainsoveltajan harkintaa näissä kysymyksissä, vaan se, milloin erityisen
painavia syitä avustajan määräämiselle on kulloinkin katsottava olevan, on
edelleenkin syytä jättää oikeuskäytännön varaan ja viime kädessä asiaa
käsittelevän tuomioistuimen ratkaistavaksi, kun sillä on parhaat edellytykset
arvioida avustajan tarvetta kussakin käsiteltävänään olevassa
yksittäistapauksessa.
Avustajan määräämistä koskevat rajoitukset ehdotetaan siten säilytettäviksi
pääosin nykyisessä muodossaan. Hakemusasioita koskeva 1 kohdan
säännös on kuitenkin erityisesti hallintolainkäytössä aiheuttanut jossain
määrin epäselvyyttä. Hakemusasioita koskeva rajaus on peräisin ajalta,
jolloin laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä koski pääasiassa vain yleisiä
tuomioistuimia. Kun lakia myöhemmin muutettiin koskemaan myös muita
tuomioistuimia, rajoituksen merkitystä ei näiden osalta erikseen arvioitu.
Oikeuskäytännössä onkin katsottu, ettei maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetun lain 10 §:n 2 momentin 1 kohdassa hakemusasialla tarkoiteta
esimerkiksi vesilain mukaista hakemusasiaa (KHO t. 614/8.4.1998).
Hallintolainkäytössä useat erityyppiset asiat, muun muassa kaikki
hallintoriita-asiat, pannaan vireille hakemuksella. Muissa kuin yleisissä
tuomioistuimissa käsiteltävien hakemusasioiden luonteen takia perusteltua
ei olekaan se, että hakemusasioita koskeva 1 kohdan rajaus sellaisenaan
koskisi muissa kuin yleisessä tuomioistuimessa käsiteltäviä asioita. Tämän
vuoksi 1 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi yleistä tuomioistuinta koskeva
täydennys. Rikosasioita koskevaa 2 kohtaa ei sitä vastoin ole havaittu
tarpeelliseksi muuttaa, joten se ehdotetaan sanonnallisia täsmennyksiä
lukuunottamatta säilytettäväksi nykyisen sisältöisenä.
Viimeisimmän oikeusapu-uudistuksen yhteydessä vuonna 1998 maksuton
oikeudenkäynti ulotettiin kaikkiin hallintotuomioistuimissa käsiteltäviin
asioihin kuitenkin niin, ettei avustajaa saa määrätä asiassa, joka koskee
verotusta tai julkista maksua, ellei siihen ole erityisen painavia syitä, ja
asiassa, jossa valitusoikeus perustuu kunnan tai muun julkisyhteisön
jäsenyyteen (laki maksuttomasta oikeudenkäynnistä 10 § 2 momentin 3
kohta). Sama rajoitus on yleisestä oikeusavusta annetun lain 8 §:n 1
momentin 3 kohdassa. Näitä rajoituksia on edelleenkin pidettävä
perusteltuina. Siten verotusta ja julkista maksua koskevissa asioissa
voitaisiin myöntää oikeusapua erityisen painavista syistä eli esimerkiksi
silloin, jos kyseessä on hakijan olosuhteet huomioon ottaen taloudellisesti
merkittävä ja oikeudellisesti vaikea tai tulkinnanvarainen asia (KHO
25.8.1999/2170). Huomioon voitaisiin ottaa myös hakijan henkilökohtaiset
ominaisuudet ja kyky itse hoitaa asiansa. Erityisen painavien syiden
käsilläoloa arvioitaessa ratkaisun tulisi verotusta ja julkista maksua
koskevissa asioissakin perustua tapauskohtaiseen avustajan tarvetta
koskevaan harkintaan.
Kuten nykyisinkään avustajaa ei voitaisi määrätä asioissa, joissa
valitusoikeus perustuu kunnan tai muun julkisyhteisön jäsenyyteen.
Oikeusavun rajoittamisesta näissä tilanteissa ehdotetaan selvyyden vuoksi
säädettäväksi omassa neljännessä kohdassaan. Johdonmukaista edelleen on,
että kohdissa 3 ja 4 tarkoitetut rajoitukset koskevat hallintotuomioistuinten
lisäksi myös hallintomenettelyä ja siihen liittyvää oikaisumenettelyä
mainituissa asioissa, minkä vuoksi voimassa olevassa laissa mainittuja
asioita koskeva viittaus hallintotuomioistuimeen ehdotetaan poistettavaksi.
Myös pykälän kohdissa 1 ja 3 tarkoitettujen erityisen painavien syiden
käsilläoloa olisi siis arvioitava ehdotuksen 1 pykälästä ilmenevän,
oikeusavun yleisenä edellytyksenä olevan oikeusavustajan tarpeen kannalta.
Ratkaisevaa avustajan määräämisen edellytyksiä arvioitaessa olisi siten
edelleenkin se, edellyttääkö hakijan etujen asianmukainen varteenottaminen
avustajan määräämistä eli se, kykeneekö hakija ilman avustajaa
asianmukaisesti valvomaan etuaan ja oikeuttaan asiassa. Erityisen painavia
syitä ja niihin liittyvää avustajan tarvetta olisi siis arvioitava samoin
kriteerein kuin voimassa olevissa laeissa maksuttomasta oikeudenkäynnistä
ja yleisestä oikeusavusta, ja huomioon olisi otettava myös Euroopan
neuvoston ihmisoikeussopimuksen ja kansalaisoikeuksia ja poliittisia
oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen asettamat vaatimukset.
Samoin olisi meneteltävä arvioitaessa avustajan määräämisen tarpeellisuutta
kohdassa 2 mainituissa tilanteissa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin julkisten oikeusavustajien oikeudesta
antaa tarvittavaa neuvontaa myös 2 momentissa tarkoitetuissa asioissa.
Tarkoituksenmukaista on, että erityisen painavista syistä riippumatta myös
2 momentissa mainituissa asioissa oikeusaputoimistosta voitaisiin
edelleenkin antaa neuvontaa, jos sellainen osoittautuu tarpeelliseksi, vaikkei
avustaminen asian tuomioistuinkäsittelyssä sen jälkeen olisikaan tarpeen
eikä tällaiseen avustamiseen siten olisi erityisen painavia syitä. Pykälä
vastaisi yleisestä oikeusavusta annetun lain 8 §:n 2 momenttia muutoin,
mutta siitä ilmenisi nimenomaisesti myös se, että julkinen oikeusavustaja
voisi näissäkin asioissa neuvonnan lisäksi laatia tarvittavia asiakirjoja.
7 §. Oikeusavun rajoitukset. Pykälä sisältäisi säännökset siitä, milloin
oikeusapua ei annettaisi. Vastaavat rajoitukset ilmenevät pääosin yleisestä
oikeusavusta annetun lain 5 §:stä ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetun lain 2 §:stä.
Oikeusapua ei annettaisi ensinnäkään silloin, jos asialla on hakijalle
vähäinen merkitys. Tämä rajoitusperuste on sisältynyt sekä yleisestä
oikeusavusta että maksuttomasta oikeudenkäynnistä annettuihin lakeihin
niiden säätämisestä asti. Säännöksellä pyrittiin alunperin siihen, ettei valtion
varoilla pantaisi vireille täysin perusteettomia tai merkityksettömiä
oikeudenkäyntejä, joiden varsinaisena aiheena ehkä olisi vain
käräjöimishalu. Vähäisinä asioina pidettiin asioita, joita puolueettomasti
arvostellen on pidettävä sen laatuisina, ettei taloudellisia asioitaan järkevästi
hoitava henkilö saattaisi niitä tuomioistuimen käsiteltäviksi, jos hän joutuisi
itse kokonaan maksamaan oikeudenkäyntikulunsa (HE 1/1954 vp s. 3).
Asian merkitystä olisi arvioitava hakijan näkökulmasta, jolloin se olisi
suhteutettava hänen sosiaalisiin ja taloudellisiin oloihinsa ja arvioitava,
mikä vaikutus asialla on hakijan elämään. Harkinnan tulisi perustua eri
tekijät huomioon ottavaan kokonaisvaltaiseen tilannearvioon.
Vähäisyyskriteerin perusteella kynnystä oikeusavun saamiseksi ei ole
aihetta nostaa tarpeettoman korkealle, sillä asian laatuun ja merkitykseen
voidaan kiinnittää huomiota myös oikeusapuun kuuluvia toimenpiteitä
harkittaessa. Rajatapauksissa oikeusapu saattaa olla perusteltua rajoittaa
pelkkään neuvontaan oikeusavun kokonaan hylkäämisen sijasta.
Nykyisen yleisestä oikeusavusta annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan
yleistä oikeusapua ei anneta, jos oikeusavun antaminen aiheuttaisi
kohtuuttomia kustannuksia verrattuna siitä hakijalle aiheutuvaan hyötyyn.
Säännös sisällytettiin lakiin edellisen oikeusapu-uudistuksen yhteydessä
lakivaliokunnan aloitteesta. Tällöin todettiin, että oikeusavun oikean
kohdentumisen vuoksi on tarpeen, että oikeusapua annetaan koko maassa
samoin perustein niille, jotka sitä eniten tarvitsevat, ja niissä asioissa, joissa
oikeusapua tarvitaan (LaVM 17/1997 vp s. 10).
Oikeusavun tarkoitus on parantaa kansalaisten mahdollisuutta päästä
oikeuksiinsa taloudellisista resursseistaan riippumatta. Tämän vuoksi
oikeusavun myöntämistä ei tulisi evätä pelkästään jutun taloudellisen
intressin ja oikeusavun myöntämisestä mahdollisesti aiheutuvien kulujen
keskinäisen epäsuhdan perusteella. Esimerkiksi taloudelliselta intressiltään
sinänsä verraten vähäisiä mutta periaatteellisesti tärkeitä asioita on voitava
ajaa huolimatta siitä, että niiden selvittely voi vaatia intressiin nähden
paljon kuluja. Tästä syystä ehdotetaan mainittua oikeusavun saamisen
epäämisperustetta muotoiltavaksi siten, että oikeusapua ei annettaisi, jos se
olisi selvästi tarkoituksetonta hakijalle oikeusavusta koituvaan hyötyyn
nähden.
Pykälän 2 kohdan perusteella oikeusavun myöntämisestä olisi mahdollista
kieltäytyä tilanteessa, jossa oikeusavusta hakijalle saatavissa oleva hyöty
olisi objektiivisesti arvioiden olematon tai niin vähäinen, ettei sen
antaminen olisi tarkoituksenmukaista. Koska hyöty arvioitaisiin
objektiivisesti, voitaisiin oikeusapu jättää myöntämättä, vaikka hakija itse
pitäisikin vaatimustaan merkityksellisenä. Oikeusapuhakemus olisi 2
kohdan perusteella evättävissä muun muassa silloin, kun oikeusapua
hakevan vaatimus on täysin vailla menestymismahdollisuuksia esimerkiksi
siksi, että hän on käsittänyt tai arvioinut oikeudellisen asemansa kokonaan
virheellisesti.
Oikeudenkäynnistä odotettavissa olevaan lopputulokseen tulisi oikeusavun
myöntämisvaiheessa kiinnittää huomiota lähinnä vain silloin, kun kyse on
ilmiselvästi perättömistä vaatimuksista. Pääsääntö olisi edelleen, että
oikeusavusta päätettäessä tulisi pidättäytyä ennakollisista kannanotoista
pääasian menestymismahdollisuuksien suhteen. Tämä seuraa jo Euroopan
ihmisoikeustuomioistuimen ottamasta kannasta ratkaisussaan Aerts vastaan
Belgia 30.7.1998, jonka mukaan kanteen menestymismahdollisuuksia ei
tulisi vielä oikeusavusta päätettäessä arvioida.
Pykälän 2 kohta tulisi siten vain poikkeuksellisesti sovellettavaksi. Tämä
johtuu edellä mainitun lisäksi siitä, että hakijan tarvetta avustajaan olisi jo
pitkälti rajattu 1 kohdan vähäisyyskriteerillä sekä sillä, että oikeusapuun
kuuluvat avustajan toimenpiteet olisi 5 §:n mukaan joka tapauksessa
rajattava vain tarpeellisiin eli sellaisiin, joihin oikeusapunsa itse maksava
henkilö ryhtyisi, jolloin huomiota olisi kiinnitettävä asian laatuun,
merkitykseen ja riidan kohteen arvoon.
Kolmanneksi oikeusapua ei annettaisi, jos asian ajaminen olisi oikeuden
väärinkäyttämistä. Rajoitus on sisältynyt yleisestä oikeusavusta annettuun
lakiin sen säätämisestä asti ja se on syytä edelleenkin säilyttää huolimatta
siitä, ettei rajoitusta liene käytännössä juurikaan jouduttu soveltamaan.
Periaatteellisesti tärkeää on, ettei selvästi oikeusjärjestyksemme perusteiden
vastaisiin tavoitteisiin voitaisi pyrkiä oikeusapujärjestelmäämme hyväksi
käyttäen.
Neljänneksi oikeusapua ei annettaisi, jos asia perustuu siirrettyyn oikeuteen
ja on aihetta otaksua siirron tapahtuneen oikeusavun saamiseksi. Tämäkin
rajoitus sisältyy sekä yleisestä oikeusavusta että maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annettuun lakiin ja sen tarkoituksena on estää lain
kiertäminen. Vaikka tätäkin rajoitusta lienee jouduttu harvoin soveltamaan,
sitä on edelleenkin pidettävä tarpeellisena väärinkäytösten ennalta
ehkäisemiseksi.
Mainittujen rajoitusten lisäksi yleisestä oikeusavusta annetun lain 5 §:n 1
momentin mukaan yleistä oikeusapua ei anneta, jos hakija kykenee itse
valvomaan etuaan ja oikeuttaan asiassa. Ehdotettavassa laissa lähtökohta on
se, että oikeusapua annetaan vain hakijalle, joka tarvitsee oikeusavustajaa.
Hakija, joka kykenee itse valvomaan etuaan ja oikeuttaan asiassa, ei tarvitse
oikeusavustajaa etujensa valvomiseksi eikä hän siten olisi ehdotettavankaan
lain mukaan pääsääntöisesti oikeutettu oikeusapuun. Mainitun
rajoitusperusteen erikseen mainitseminen ei siten ole tarpeen. Kun lisäksi
ehdotettavan lain mukaan sellainenkin hakija, joka ei ole oikeutettu
oikeusavustajaan, voi kuitenkin olla oikeutettu 6 §:n 1 momentissa
mainittuihin etuihin, ei po. rajoitusta voida ehdotettavaan lakiin sisällyttää.
8 §. Avustaja. Esityksessä lähdetään siitä, että oikeusapua saavan asian
hoitamiseksi hänelle pääsääntöisesti määrättäisiin oikeusavustaja.
Oikeusavun edellytyksistä ja sisällöstä silloin, kun hakijan ei katsota
tarvitsevan oikeusavustajaa, säädettäisiin 6 §:ssä. Esillä olevaan pykälään
ehdotetaan otettavaksi säännös siitä, kuka voitaisiin määrätä avustajaksi.
Avustajalla tarkoitettaisiin henkilöä, joka on oikeusapupäätöksessä määrätty
oikeusapua saavan avustajaksi. Säännös pääosin vastaisi yleisestä
oikeusavusta annetun lain 6 §:ää ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä
annetun lain 11 §:ää.
Yleisperusteluissa esitetyistä syistä nykyinen avustajajärjestelmä ehdotetaan
säilytettäväksi pääpiirteissään. Siten ensimmäisen momentin mukaan
oikeusapua voisivat nykyiseen tapaan antaa valtion oikeusaputoimistossa
työskentelevät oikeusavustajat, joiden virkanimike ehdotetaan
yleisperusteluissa mainituista syistä muutettavaksi yleisestä
oikeusavustajasta julkiseksi oikeusavustajaksi, tai laissa määritelty
yksityinen avustaja. Julkinen oikeusavustaja voisi antaa oikeusapua kaikissa
asioissa ja siten myös ulkoprosessuaalisissa asioissa. Sitä vastoin yksityiset
avustajat voisivat antaa oikeusapua lähtökohtaisesti vain
tuomioistuinasioissa. Muissakin kuin tuomioistuinasioissa yksityinen
avustaja voitaisiin kuitenkin määrätä valtion oikeusaputoimistoista annetun
lain 10 §:ssä tarkoitetuissa ns. osoitustilanteissa eli silloin, kun julkinen
oikeusavustaja on esteellinen tai ei voi työtilanteensa taikka luottamuspulan
tai muun perustellun syyn vuoksi antaa oikeusapua. Tämäkin järjestely
vastaisi nykyistä sääntelyä. Lisäksi ehdotuksen 13 §:n 3 momentin mukaan
yksityinen avustaja voitaisiin palautustilanteissa määrätä jatkamaan
tehtäväänsä muussakin kuin tuomioistuimessa tapahtuvassa menettelyssä.
Yleisperusteluissa mainituista syistä yksityiset avustajat lisäksi voisivat
nykyisestä poiketen antaa oikeusapua myös kaikissa erityistuomioistuimissa
käsiteltävissä asioissa, jos oikeusavun edellytykset täyttyvät. Käytännöllistä
merkitystä tällä olisi lähinnä vakuutusoikeuden osalta, joka käsittelee
huomattavan määrän sosiaaliturvaan liittyviä asioita. Vakuutusoikeudessa
käsiteltävissä asioissa tosin on usein kyse muutoksenhausta viranomaisen
sosiaalivakuutusasiassa antamaan päätökseen, ja ratkaisut usein perustuvat
asiassa hankittuun lääketieteelliseen selvitykseen, joten asianosainen
kykenee usein itsekin ilman avustajaa hoitamaan asiansa. Perusteltua syytä
ei kuitenkaan enää ole sille, miksi yksityistä avustajaa ei voitaisi määrätä
avustajaksi myös vakuutusoikeudessa käsiteltävissä asioissa silloin, kun
tarvetta asianosaisen oikeudelliseen avustamiseen siellä ilmenee.
Johdonmukaista lisäksi on, että yksityinen avustaja voitaisiin määrätä
avustajaksi kaikissa tuomioistuinasioissa ilman erityistuomioistuimia
koskevia rajoituksia, jos avustajan tarvetta koskeva edellytys ja muut
oikeusavun edellytykset täyttyvät. Tuomioistuimella tässä yhteydessä
tarkoitettaisiin valtion tuomioistuimia, joten välimiesoikeudessa
tapahtuvaan menettelyyn yksityistä avustajaa ei saisi. Tältä osin sääntely
vastaisi nykyistä oikeustilaa.
Tuomioistuinasialla tarkoitettaisiin paitsi jo tuomioistuimessa käsiteltävänä
olevaa asiaa myös sellaista asiaa, jota ei vielä ole saatettu tuomioistuimen
käsiteltäväksi mutta jota ollaan sinne saattamassa. Yksityinen avustaja
voitaisiin siten määrätä myös jo ennen pääasian vireilletuloa. Näin on asia
myös voimassa olevassa laissa ja tämä on nimenomaisesti todettu
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 3 §:ssä.
Haettaessa oikeusapua ennen asian vireillepanoa tiedossa ei kuitenkaan
vielä välttämättä ole se, päätyykö tuomioistuimen toimivaltaan sinänsä
kuuluva asia todellakin tuomioistuinkäsittelyyn vai päättyykö se sitä ennen
esimerkiksi sovintoon. Voimassa olevassa laissa säädetään vain
esitutkinnan osalta nimenomaisesti siitä, että maksuton oikeudenkäynti
voidaan rikosasiassa myöntää jo esitutkinnan aikana riippumatta siitä,
tuleeko asia tuomioistuimen käsiteltäväksi. Selvää on, että yksityinen
avustaja on voitava jatkossakin määrätä avustajaksi jo esitutkintavaiheessa.
Myöskään riita-asioissa ei kuitenkaan ole perusteltua asettaa yksityisen
avustajan määräämisen edellytykseksi sitä, että pääasia todellakin tulee
tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tarkoituksenmukaista ei nimittäin ole se,
että sinänsä sovittavissa oleva pääasia olisi saatettava tuomioistuimen
käsiteltäväksi vain siksi, että asianosainen saisi yksityisen avustajansa
palkkion korvatuksi valtion varoista. Sovinnonteon edellytyksiä uudessa
alioikeusmenettelyssä on monin tavoin pyritty parantamaan, koska
sovintoratkaisujen edistäminen on prosessitaloudellisesti
tarkoituksenmukaista ja siten valtiontaloudellisestikin järkevää. Myöskään
avustajajärjestelmän ei tulisi olla sellainen, että se edellyttäisi tarpeettoman
raskaiden menettelymuotojen omaksumista ja provosoisi tuomioistuinriitoja
ehkäisemällä asian sovinnollista ratkaisemisesta ennen
tuomioistuinkäsittelyä.
Yksityisen avustajan määrääminen edellyttäisi siis kuitenkin oikeusriidan
varsin pitkälle menevää konkretisoitumista ja kehittymistä siinä mielessä jo
tuomioistuinriidan asteelle, että sitä ollaan saattamassa
tuomioistuinkäsittelyyn, ellei tuomioistuinkäsittelyä edeltävissä
sovintoneuvotteluissa päästäisi sopimukseen. Erityisesti
oikeusaputoimistoissa on jossain määrin epätietoisuutta käytännössä
aiheuttanut se, millaista selvitystä hakijalta olisi asiastaan ja erityisesti sen
kehittymisestä tuomioistuinriidan asteelle edellytettävä silloin, kun
yksityisen avustajan määräämistä pyydetään ennen asian vireilletuloa.
Yleisestä oikeusavusta annetun lain 9 §:n mukaan hakijan tulee
hakemuksensa yhteydessä esittää selvitys asiasta, jossa hän hakee yleistä
oikeusapua, mutta vaadittavasta selvityksestä ei ole tarkempia määräyksiä.
Oikeusavun ja yksityisen avustajan määräämisen edellytysten arvioimiseksi
kantajilta lienee käytännössä vaadittu haastehakemuksen tai sen luonnoksen
taikka vastaavan vaatimusasiakirjan esittämistä ja vastaajilta saamansa
haasteen tai muun vaatimuskirjelmän esittämistä. Tällaista käytäntöä on
myös säädettävän lain kannalta pidettävä asianmukaisena ja se myös vastaa
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 5 §:n 3 momenttia, jossa
säädetään vaadittavasta selvityksestä haettaessa maksutonta
oikeudenkäyntiä ennen asian käsittelyä. Hakemuksen yhteydessä
vaadittavasta selvityksestä ehdotetaan säädettäväksi oikeusavun hakemista
koskevassa esityksen 10 §:n 1 momentissa.
Hallintomenettelyyn ja muutoksenhaun käsittelyyn hallintoviranomaisissa
samoin kuin hallintolainkäyttölain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa,
muutoksenhakuasioita käsittelevissä lautakunnissa ja muissa niihin
rinnastuvissa viranomaisissa sekä vakuutusoikeuden alaisissa lautakunnissa
noudatettavaan menettelyyn yksityistä avustajaa ei voitaisi
yleisperusteluissa esitetyistä syistä edelleenkään määrätä, jollei kysymys ole
valtion oikeusaputoimistoista annetun lain 10 §:ssä tarkoitetuista
osoitustilanteista. Näissä asioissa voisi kuitenkin saada julkisen
oikeusavustajan antamaa oikeusapua, ja asian edetessä
tuomioistuinkäsittelyyn olisi mahdollista määrätä yksityinen avustaja.
Vaikka hallintomenettelyssä käsitelty asia sittemmin etenisikin
tuomioistuinkäsittelyyn ja näin muuttuisi tuomioistuinasiaksi, ehdotetun
13 §:n 3 momentin mukaan hallintotuomioistuimessa myönnetty oikeusapu
ei kuitenkaan käsittäisi aikaisemmassa viranomaismenettelyssä suoritettuja
toimenpiteitä eikä vakuutusoikeudessa myönnetty oikeusapu sitä edeltäneen
käsittelyn toimenpiteitä. Sääntely siten vastaisi nykyistä oikeustilaa (KHO
1990 A 122).
Jos tuomioistuin sitä vastoin palauttaessaan asian viranomaisen uudelleen
käsiteltäväksi harkitsee avustajan tarpeen jatkuvan asian palautuksen
jälkeisessä menettelyssä, tarkoituksenmukaista on, että sama avustaja
jatkaisi tehtävässä. Tämän vuoksi 13 §:n 3 momentissa edelleen
säädettäisiin, että asian palauttava tuomioistuin voisi tällöin määrätä
yksityisen avustajan jatkamaan tehtävää myös viranomaiskäsittelyssä.
Pykälän 1 momentin mukaan yksityiseltä avustajalta vaadittaisiin
suostumus tehtäväänsä. Myös voimassa oleva yleisestä oikeusavusta
annetun lain 6 § edellyttää yksityiseltä avustajalta suostumusta tehtäväänsä,
kun taas maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 11 §:n mukaan
avustajaksi määrättävää on kuultava ennen määräyksen antamista mutta
määräyksen antavassa tuomioistuimessa asianajotehtäviä yleisesti suorittava
lakimies voidaan ilman suostumustaankin määrätä avustajaksi. Myös
oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain mukaan puolustajaksi tai
asianomistajan oikeudenkäyntiavustajaksi määrättävälle on varattava
tilaisuus tulla kuulluksi tehtävään määräämisestä mutta suostumusta ei
edellytetä. Julkisen puolustajan ja asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan
kohdalla mahdollisuutta määrätä avustaja ilman tämän suostumusta voidaan
perustella sillä, että näissä tapauksissa on usein erityisen tärkeää se, että
asianomainen saa tarvitsemaansa oikeusapua. Sitä vastoin maksuttoman
oikeudenkäynnin järjestelmässä avustaja on jouduttu määräämään ilman
suostumustaan käytännössä varsin harvoin.
Hyvää asianajajatapaa koskevien ohjeiden 11 §:n mukaan asianajajan
vallassa on päättää, ottaako hän hoitaakseen asianajotehtävän vai ei, ellei
hän lain tai aikaisemman lupauksensa mukaan ole velvollinen tehtävää
täyttämään. Lakiin perustuvaa pakkomääräämistä on pidetty ongelmallisena
asianajajan ja päämiehen välisen suhteen ja hyvän asianajajatavan kannalta,
vaikka avustajan saannin takaaminen laissa on sinänsä hyväksyttävää.
Pakkomääräyksen käyttöön liittyvien negatiivisten piirteiden vuoksi sitä ei
voida pitää suotavana, minkä vuoksi yksityiseltä avustajalta ehdotetaan
vaadittavaksi suostumus tehtäväänsä siten kuin laissa yleisestä oikeusavusta
nykyisin säädetään. Suostumus annetaan käytännössä yleensä hakemuksen
yhteydessä kirjallisesti, mutta mitään määrämuotoa suostumukselta ei
edellytettäisi, joten se olisi annettavissa vapaamuotoisestikin.
Toisessa momentissa säädettäisiin ensinnäkin yksityisen avustajan
kelpoisuusvaatimuksista. Voimassa olevan maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 11 §:n 1 momentin pääsäännön mukaan
avustajaksi on määrättävä asianajaja tai muu tehtävään kykenevä henkilö,
joka lain mukaan saa olla toisen asiamiehenä. Oikeudenkäymiskaaren 15
luvun 2 §:n mukaan toisen asiamieheksi kelpoinen on kuka tahansa
rehelliseksi ja muutoin toimeen sopivaksi ja kykeneväksi katsottava
henkilö, joka ei ole konkurssissa tai jonka toimintakelpoisuutta ei ole
rajoitettu. Oikeudenkäymiskaaren mainittua säännöstä ehdotetaan
yleisperusteluissa mainituista syistä muutettavaksi niin, että avustajaksi olisi
kelpoinen asianajaja tai muu oikeustieteen kandidaatin tutkinnon
suorittanut, rehellinen ja muutoin kyseiseen tehtävään sopiva ja kykenevä
henkilö, joka ei ole konkurssissa tai jonka toimintakelpoisuutta ei ole
rajoitettu. Selvää on, että vähintään vastaavantasoista kelpoisuutta olisi
edellytettävä myös julkisin varoin kustannettavalta avustajalta. Tästä syystä
2 momentissa ehdotetaan oikeusapulain nojalla määrättävän yksityisen
avustajan peruskelpoisuudesta säädettäväksi, että tällaiseksi avustajaksi
olisi kelpoinen asianajaja tai muu oikeudenkäymiskaaren 15 luvun 2 §:n 1
momentin mukaan avustajaksi kelpoinen henkilö.
Vaikka ehdotettua muutosta on tältä osin pidettävä periaatteellisesti
tärkeänä, se ei käytännössä merkitse suurta muutosta nykyiseen
oikeustilaan, koska käytännössä maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun
lain nojalla avustajiksi on määrätty pääasiallisesti vain asianajajia ja muita
lakimiehiä. Ylemmän oikeustieteellisen loppututkinnon suorittamattomia
henkilöitä on määrätty avustajiksi vuosittain noin yhdessä prosentissa
tapauksista eli esimerkiksi vuonna 1999 yhteensä 119 tapauksessa
käräjäoikeuksissa.
Jo voimassa oleva laki kuitenkin edellyttää julkisin varoin kustannettavilta
avustajilta eräissä rikosasioissa mainittua perussääntelyä pidemmälle
menevää kelpoisuutta. Oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 2
luvun 2 §:n mukaan puolustajaksi ja asianomistajan avustajaksi on
pääsääntöisesti määrättävä asianajaja tai yleinen oikeusavustaja ja vain
erityisestä syystä muu oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanut
henkilö. Lait yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä
puolestaan edellyttävät asianajajan määräämistä vangitulle ja 18 vuotta
nuoremmalle henkilölle, jolle vaaditaan rangaistusta rikoksesta, josta
saattaa seurata vapausrangaistus. Myös näissä tapauksissa avustajaksi
voidaan erityisestä syystä määrätä muu oikeustieteen kandidaatin tutkinnon
suorittanut henkilö kuin asianajaja. Erityisillä syillä määrätä avustajaksi
muu kuin asianajaja tarkoitetaan sekä julkisen puolustuksen järjestelmässä
että maksuttoman oikeudenkäynnin ja yleisen oikeusavun kohdalla kuta
kuinkin samaa eli esimerkiksi sitä, että avustajaksi voidaan hakijan
perustellusta pyynnöstä määrätä hänen aikaisemmin käyttämänsä muu
lakimies kuin asianajaja.
Yleisperusteluissa mainituista syistä oikeusapulain nojalla määrättävän
avustajan peruskelpoisuusvaatimusta ei ehdoteta tiukennettavaksi siitä, mitä
yleisessä prosessilaissa avustajalta edellytetään.
Peruskelpoisuusvaatimuksesta voimassa olevassa laissa tehdyt tiukennukset
ehdotetaan kuitenkin säilytettäviksi. Voimassa olevassa laissa ne koskevat
vangituille ja alle 18 vuotiaille määrättäviä avustajia, ja ne ovat perustuneet
siihen näkökohtaan, että mainituissa rikosasioissa on avustajan riittävää
kokemusta ja kykenevyyttä tehtäväänsä pidetty erityisen tärkeänä. Nämä
tiukennukset asiamiehen yleisestä kelpoisuusvaatimuksesta ovat
edelleenkin perusteltuja. Myöskään julkisen puolustajan ja asianomistajan
oikeudenkäyntiavustajan kelpoisuusvaatimuksiin ei ole aihetta puuttua,
koska yleisperusteluissa mainituista syistä yleisenä tavoitteena tulisi olla se,
että julkisia oikeusapupalveluja ensisijaisesti tarjoaisivat mahdollisimman
tehokkaan julkisen valvonnan alaiset ammatinharjoittajat.
Julkisista varoista kustannettavien oikeusavustajien kelpoisuusvaatimukset
tulisi kuitenkin olla keskenään mahdollisimman pitkälle yhdenmukaiset
eikä niiden tulisi ilman perusteltua syytä poiketa toisistaan. Tavoitteena
tulisi olla se, että ainakaan samanlaisissa asioissa julkisten oikeusavustajien
kelpoisuusvaatimukset eivät poikkeaisi toisistaan. Oikeusapulain nojalla
määrättävän avustajan ja julkisen puolustajan kelpoisuussääntelyä
voidaankin nykyisestään yhtenäistää niin, että oikeusapulaissa
määriteltäisiin ne rikosjuttutyypit, joissa edellytetään ensisijaisesti
asianajajan määräämistä avustajaksi, mahdollisimman pitkälle samoin
kriteerein kuin ne tapaukset, joissa oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun
lain mukaan epäillylle voidaan määrätä puolustaja. Nämä tilanteet ovat jo
nykyisellään paljolti samankaltaiset kuin ne maksuttomasta
oikeudenkäynnistä ja yleisestä oikeusavusta annetuissa laeissa mainitut
tapaukset, joissa avustajaksi on pääsääntöisesti määrättävä asianajaja.
Sääntelyn nykyistä pidemmälle menevä yhdenmukaistaminen olisikin
toteutettavissa niin, että oikeusapulaissa poikkeuksellista kelpoisuutta
edellyttävät tapaukset nykyistä paremmin vastaisivat oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetussa laissa mainittuja jutun laatua koskevia kriteereitä
puolustajan määräämiselle. Oikeusapulain ja oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetun lain mukaiset kelpoisuusvaatimukset tulisi lisäksi
yhtenäistää siten, että asianajajan ohella myöskään julkiselta
oikeusavustajalta ei edellytettäisi erityisiä syitä niissä rikosasioissa, joissa
muilta lakimiehiltä niitä vaadittaisiin. Tämäkin vastaisi julkisen puolustajan
ja asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan kohdalla omaksuttua sääntelyä.
Mainituista syistä pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että
rikosasiassa epäillyn avustajaksi olisi määrättävä julkinen oikeusavustaja tai
asianajaja taikka erityisestä syystä muu oikeustieteen kandidaatin tutkinnon
suorittanut henkilö ensinnäkin silloin, jos epäilty on pidätetty tai vangittu.
Tämä sääntely vastaisi muutoin voimassa olevaa lakia, mutta laeissa
yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä ei ole tällä
kohdin erikseen mainittu pidätettyä. Vastaavissa tapauksissa epäillylle
voidaan oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain nojalla määrätä
puolustaja, jolta edellytetään vastaavaa kelpoisuutta.
Toiseksi mainittua kelpoisuutta vaadittaisiin silloin, kun hakijaa epäillään
tai hänelle vaaditaan rangaistusta rikoksesta, josta ei ole säädetty lievempää
rangaistusta kuin neljä kuukautta vankeutta, tai tällaisen rikoksen
yrityksestä tai osallisuudesta siihen. Mainittu neljän kuukauden
rangaistusminimi vastaisi rikosten törkeiden tekomuotojen
vähimmäisrangaistusta. Voimassa olevat lait yleisestä oikeusavusta ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä eivät sisällä tätä poikkeusta yleisestä
kelpoisuusvaatimuksesta, mutta näissäkin tilanteissa epäillylle voitaisiin
määrätä puolustaja. Perusteltua ei ole se, että näissäkään tilanteissa
oikeusapulain ja oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain nojalla
määrättävän avustajan kelpoisuusvaatimukset poikkeaisivat toisistaan,
koska voi olla sattumanvaraista, kumpaan julkisin varoin kustannettavaan
avustamisjärjestelmään asianosainen näissä tilanteissa turvautuu.
Samasta syystä ehdotetaan säädettäväksi, että ne tilanteet, joissa alle 18
vuotiaille henkilöille voitaisiin vain erityisestä syystä määrätä avustajaksi
muu lakimies kuin asianajaja tai yleinen oikeusavustaja, säänneltäisiin
samalla tavoin sekä oikeusapulaissa että oikeudenkäynnistä rikosasioissa
annetuissa laeissa. Nykyisellään yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetut lait edellyttävät avustajalta mainittua korostettua
kelpoisuutta sellaisen 18 vuotta nuoremman henkilön kohdalla, jolle
vaaditaan rangaistusta rikoksesta, josta saattaa seurata vapausrangaistus,
kun taas puolustaja alle 18 vuotiaalle on määrättävä silloin, jollei ole
ilmeistä, ettei hän tarvitse puolustajaa. Säännösten yhtenäistämiseksi
ehdotetaan myös oikeusapulaissa säädettäväksi, että 18 vuotta nuoremmalle
epäillylle määrättävän avustajan olisi täytettävä mainittu korostettu
kelpoisuusvaatimus riippumatta siitä, onko hän epäiltynä
vapausrangaistusuhkaisesta rikoksesta. Sitä vastoin oikeudenkäynnistä
rikosasioissa annetussa laissa mainitun avustajan tarvetta koskevan
lisäkriteerin mainitseminen ei ole oikeusapulaissa erikseen tarpeen, koska
tässä laissa avustajan tarve on avustajan määräämisen yleinen edellytys.
Myös säädettävässä laissa mainituista tiukennetuista
kelpoisuusvaatimuksista olisi kuitenkin edelleenkin voitava poiketa
määräämällä myös edellä mainituissa asioissa avustajaksi muukin lakimies
kuin asianajaja erityisestä syystä samoin perustein kuin nykyisin sekä
maksuttomasta oikeudenkäynnistä ja yleisestä oikeusavusta annettujen
lakien että oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain nojalla on asia.
Erityisenä syynä muun lakimiehen määräämiselle olisi siten pidettävä
esimerkiksi asianajajan tai yleisen oikeusavustajan saamisen vaikeutta
alueella tai avustajan erityistä asiantuntemusta kysymyksessä olevalla
alalla. Samoin erityisenä syynä olisi nykyiseen tapaan pidettävä sitä, että
hakija perustellusta syystä, esimerkiksi avustajaansa kohtaan tuntemansa
erityisen luottamuksen perusteella haluaa avustajakseen aikaisemmin
käyttämänsä lakimiehen.
Oikeustieteen kandidaatin tutkintoon rinnastetaan sitä vastaava aikaisempi
tutkinto.
Pykälän 3 momentissa ehdotetaan nykyiseen tapaan säädettäväksi, että
avustajaksi on määrättävä hakijan ehdottama kelpoisuusvaatimukset
täyttävä henkilö, jolleivät erityiset syyt toisin vaadi. Vastaava säännös on
yleisestä oikeusavusta annetun lain 6 §:n 2 momentissa ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 11 §:n 2 momentissa. Yleisperusteluissa
todetuin tavoin tämä asianosaisen oikeus valita lähtökohtaisesti itse
asiamiehensä on eräs oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kulmakivistä.
Tähän oikeuteen viitataan 1.3.2000 voimaan tulleen uuden perustuslain
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeita koskevan 21 §:n perusteluissa
ja se on rikosasioiden osalta nimenomaisesti mainittu myös Euroopan
neuvoston ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 3 c kohdassa. Tuomioistuimen
harkintaan jäisi, millaisia nämä erityiset syyt saattavat yksittäistapauksessa
olla. Tässä harkinnassa olisi otettava huomioon se, että asianosaisen oikeus
valita itse avustajansa on erityisesti rikosasioissa niin perustavaa laatua
oleva oikeus, että siitä olisi poikettava vain painavasta syystä
(KKO 1996:48).
Pykälän 4 momentin mukaan avustaja olisi toimessaan velvollinen
noudattamaan hyvää asianajotapaa. Vastaava säännös on julkisen
puolustajan ja asianomistajan oikeudenkäyntiavustajan osalta
oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 2 luvun 6 §:ssä. Asianajajat ja
julkiset oikeusavustajat ovat jo asianajajalain ja valtion
oikeusaputoimistoista annetun lain nojalla velvollisia noudattamaan hyvää
asianajajatapaa. Hyvällä asianajajatavalla tarkoitetaan yleisesti hyväksyttyjä
käsityksiä niistä vaatimuksista, joita asianmukaiselle asianajolle voidaan
asettaa, ja niitä ilmentävät tärkeältä osalta Suomen Asianajajaliiton hyvää
asianajajatapaa koskevat ohjeet. Hyvän asianajajatavan valvonta ei
suoranaisesti kuulu tuomioistuimille vaan asianajajaliitolle. Kaikkien
julkisin varoin kustannettavien oikeusavustajien kuitenkin tulisi toimessaan
täyttää hyvää asianajajatapaa vastaavat vaatimukset riippumatta siitä,
ovatko he asianajajia tai julkisia oikeusavustajia ja ulottuuko siten
asianajajaliiton hyvän asianajajatavan noudattamista koskeva valvonta
heihin vai ei.
9 §. Avustajan vaihtaminen. Pykälässä säädettäisiin niistä edellytyksistä,
joilla määrätty avustaja voisi panna sijaansa toisen ja joilla avustajan
määräys voitaisiin peruuttaa ja määrätä toinen avustaja.
Ensimmäisessä momentissa kysymys on tilanteista, joissa määrätyllä
avustajalla on tarvetta käyttää sijaista tehtävän hoitamisessa. Tällainen tarve
johtuu käytännössä siitä, että määrätty avustaja on syystä tai toisesta vain
tilapäisesti estynyt hoitamasta tehtäväänsä. Säännöksen mukaan sijaisen
käyttäminen edellyttäisi tuomioistuimen lupaa. Nykyisten yleisestä
oikeusavusta annetun lain 7 §:n 2 momentin ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 13 §:n mukaan avustaja saa hyväksyttävästä
syystä tilapäisesti panna sijaansa avustajan kelpoisuusvaatimukset täyttävän
toisen henkilön. Säännösten nojalla tuomioistuimen harkintaan siten
kussakin tapauksessa jää, katsooko se ilmoitetun syyn hyväksyttäväksi.
Oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 2 luvun 5 §:ssä puolestaan
säädetään, että puolustaja ja asianomistajan oikeudenkäyntiavustaja ei saa
ilman tuomioistuimen lupaa panna toista sijaansa. Tätä säännöstä
perusteltiin hallituksen esityksessä (HE 82/1995 vp s. 50) sillä, että
tuomioistuimen tehtävänä on avustajaa määrätessään kiinnittää erityistä
huomiota siihen, mitä epäillyn avustaminen kussakin asiassa edellyttää.
Tämän vuoksi pidettiin tärkeänä, että määräyksen antamisen jälkeenkin
tuomioistuin voi valvoa, että avustajana toimii sellainen henkilö, joka
tuomioistuimenkin mielestä kykenee hoitamaan tehtävän ja että avustajaa ei
ilman tuomioistuimen lupaa vaihdeta sellaisessa vaiheessa, jossa asian
käsittely sen vuoksi vaikeutuu tai pitkittyy.
Mainittuja näkökohtia on pidettävä myös oikeusapulain kannalta
perusteltuina. Jo voimassa oleva laki edellyttää tuomioistuimen
hyväksyntää avustajan vaihdokselle. Avustajan tehtävän henkilökohtainen
luonne on kuitenkin uudistetussa prosessissa entisestään korostunut muun
muassa menettelyn keskityksen ja asianosaisen ja hänen avustajansa
terävöitetyn asiaan perehtymisvelvollisuuden johdosta. Sijaisen
käyttämiseen olisikin suhtauduttava verraten pidättyvästi, ja tuomioistuimen
tulisi kussakin tapauksessa voida arvioida sitä, mikä vaikutus sijaisen
käytöllä olisi asianosaisen etujen asianmukaisen valvomisen ja asian
käsittelyn tarkoituksenmukaisen etenemisen kannalta. Avustajan tehtävän
henkilökohtaisen luonteen korostamiseksi säännös ehdotetaan
kirjoitettavaksi samaan muotoon kuin laissa oikeudenkäynnistä
rikosasioissa. Laissa ehdotetaan nimenomaisesti todettavaksi, että myös
sijaiseksi hyväksyttävän tulisi täyttää avustajan kelpoisuusvaatimukset.
Toisessa momentissa ehdotetaan säädettäväksi tuomioistuimelle ja
oikeusaputoimistolle mahdollisuus peruuttaa avustajan määräys ja määrätä
uusi avustaja. Säännös vastaa yleisestä oikeusavusta annetun lain 15 §:ää ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 14 §:ää.
Määräys voitaisiin peruuttaa ensinnäkin joko oikeusavun saajan tai
avustajan perustellusta pyynnöstä. Pyynnöllä tulisi olla riittävät perusteet
siitä syystä, että avustajan vaihtamisesta usein aiheutuu lisäkustannuksia
valtiolle. Mikä tahansa tyytymättömyys avustajan toimintaan ei siten
velvoittaisi järjestämään oikeusavun saajalle uutta avustajaa, vaan pyyntöön
tulisi olla hyväksyttävät perusteet. Koska avustajan ja päämiehen välinen
luottamussuhde on kaiken asianajotoiminnan perusta, kovin tiukkoja
vaatimuksia pyynnön hyväksyttävyydelle ei kuitenkaan olisi syytä asettaa.
Jos oikeusavun saaja tai avustaja saattaa uskottavaksi, että toimen
hoitamisen edellyttämä luottamussuhde on katkennut, määräys olisi
peruutettavissa.
Lisäksi määräys voitaisiin peruuttaa viran puolesta, jos siihen on pätevä
syy. Toimivalta määrätä avustajan määräyksen peruuttamisesta kuuluisi
tuomioistuimelle, jos asia on sen käsiteltävänä, ja muussa tapauksessa
määräyksen antaneelle oikeusaputoimistolle.
Määräyksen peruuttamiseen oikeuttava pätevä syy olisi esimerkiksi
avustajalle ilmaantunut pysyvä este hoitaa tehtäväänsä tai se ettei tämä enää
täytä hänelle asetettuja vaatimuksia. Myös avustajalle kuuluvien
velvollisuuksien laiminlyöntiä voitaisiin pitää pätevänä syynä vaihtaa
avustajaa. Yleisten prosessiperiaatteiden mukaisesti sekä oikeusavun
saajalle että avustajalle olisi ennen määräyksen peruuttamista kuitenkin
varattava tilaisuus tulla tarkoitukseen soveltuvalla tavalla kuulluksi, mikäli
se on mahdollista.
2 luku. Oikeusapupäätös
10 §. Oikeusavun hakeminen. Pykälässä säädettäisiin oikeusavun
hakemisesta sekä niistä tiedoista, joita oikeusaputoimisto olisi oikeusavun
antamisen edellytysten arvioimiseksi oikeutettu saamaan muilta
viranomaisilta, laitoksilta sekä raha- ja vakuutuslaitoksilta.
Pykälän mukaan oikeusapua olisi haettava valtion oikeusaputoimistolta.
Oikeusavun saamiseksi hakija voisi nykyiseen tapaan kääntyä haluamansa
oikeusaputoimiston puoleen. Hakemuksen vastaanottanut
oikeusaputoimisto päättäisi esityksen 11 §:n nojalla oikeusavun
myöntämisestä.
Oikeusapua voisi hakea asian käsittelyn jokaisessa vaiheessa siihen saakka,
kunnes tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa annettu ratkaisu on saanut
lainvoiman tai muun asian käsittely on päättynyt. Oikeusapua olisi siten
tuomioistuinasiassa mahdollista hakea niin esitutkinta- kuin
muutoksenhakuvaiheessakin. Momentti vastaisi pääosin maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetun lain 3 §:n 1 momenttia. Etuuden
alkamisajankohdasta ja kestosta säädettäisiin 13 §:ssä.
Muussa kuin tuomioistuimen käsiteltävässä asiassa voisi oikeusapua hakea
kunnes asian käsittely on päättynyt. Jos esimerkiksi rikosasia on päättynyt
esitutkintavaiheessa tai syyttämättäjättämispäätökseen taikka asian käsittely
muusta syystä on päättynyt, ei oikeusapua voisi enää tämän jälkeen pyytää.
Tämä on perusteltua ottaen huomioon sen, että oikeusapujärjestelmän
tavoitteena on varmistaa kansalaisten pääsy oikeuksiinsa ja heidän
oikeusturvansa ajankohtaisissa oikeusasioissa.
Oikeusavun hakemismenettelyn tulisi olla mahdollisimman yksinkertainen
ja vapaamuotoinen. Tämän vuoksi hakemus voitaisiin tehdä suullisesti tai
kirjallisesti kuten nykyisinkin. Tarkoitus on, että menettelyn
helpottamiseksi ja kaavamaistamiseksi oikeusministeriö jatkossakin
vahvistaisi asetuksen nojalla hakemuksen kaavan, jota voitaisiin oikeusapua
haettaessa käyttää, mutta pakollista se ei olisi.
Hakemuksen yhteydessä hakijan olisi esitettävä selvitys taloudellisista
olosuhteistaan ja asiasta, jossa oikeusapua haetaan. Tämä on välttämätöntä
oikeusavun edellytysten arvioimiseksi. Asiasta, jossa oikeusapua
pyydetään, tulisi esittää sellainen selvitys, että sen nojalla oikeusavustajan
tarvetta ja muita oikeusavun antamiseen liittyviä edellytyksiä voitaisiin
arvioida. Jos pääasia on jo vireillä tuomioistuimessa, asian laadun
osoittamiseksi tulisi esittää haastehakemus tai muu vastaava
vaatimusasiakirja taikka asiassa jo saatu haaste. Jos oikeusapua haetaan jo
ennen asian vireilletuloa, riittävää olisi esimerkiksi
haastehakemusluonnoksen tai muun vastaava selvityksen esittäminen
konkreettisesta riidasta, joka on etenemässä tuomioistuinkäsittelyyn.
Rikosasioissa tulisi esittää joko saatu haaste tai muu selvitys tutkittavana
olevasta asiasta ja hakijan asemasta asiassa. Hallintolainkäyttöasioissa
valittajan tulisi esittää päätös, josta aiotaan valittaa, ja muun asianosaisen
selityspyyntö tai muu kuulemista koskeva asiakirja. Hallintoriidan hakijan
tulisi esittää hakemus tai sen luonnos ja vastaajan saamansa hakemus.
Muussa kuin tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa, joissa oikeusapua
voisivat 8 §:n mukaan pääsääntöisesti antaa vain julkiset oikeusavustajat,
olisi esitettävä asian laadun kulloinkin edellyttämä selvitys.
Oikeusministeriön asetuksella määrättäisiin tarkemmin siitä selvityksestä,
jota pääasiasta kulloinkin olisi esitettävä.
Myös taloudellisista olosuhteista esitettävästä selvityksestä säädettäisiin
tarkemmin oikeusministeriön asetuksella. Voimassa olevan asetuksen 10
§:n mukaan edun myöntäminen ja korvausvelvollisuuden määrääminen
perustuu hakijan ilmoitukseen sekä häneltä vaadittavaan selvitykseen
tuloista, elatusvelvollisuudesta, menoista ja varallisuudesta. Edun hakijan
tulee esittää tuloistaan palkkakuitti, viimeksi toimitetun verotuksen
yhteydessä annettu selvitys verotuksen perusteista tai ennakonpidätyksen
perusteista ja muu vaadittava selvitys. Vähennettäväksi vaadittavista
menoista on esitettävä selvitys. Tarvittaessa on myös esitettävä tiliotteet ja
talletustodistukset sekä selvitykset muusta omaisuudesta ja veloista.
Pykälän 1 momentissa oleva sääntely ehdotetaan säilytettäväksi muutoin
nykyisellään, mutta hakijan tulisi asetuksessa nykyisin edellytetyn
selvityksen lisäksi ilmoittaa, onko hänellä kysymyksessä olevan asian
kattava oikeusturva- tai muu vakuutus sekä esittää selvitys siitä, miltä osin
asiasta aiheutuvat kustannukset vakuutuksesta katetaan. Tämä olisi
välttämätöntä siksi, että 3 §:n 3 momentin kohdalla esitetyn mukaisesti
hakijan tulisi käyttää ensisijassa oikeusturvavakuutustaan oikeusavustaan
aiheutuvien kustannusten kattamiseksi. Oikeusapupäätöksestä olisi
ehdotetun 14 §:n 4 kohdan mukaan ilmettävä, mitä etuuksia oikeusapu pitää
sisällään. Oikeusapuun kuuluvien etuuksien yksilöinti edellyttää sitä, että
oikeusturvaetuuden olemassaolosta on tieto jo oikeusavusta päätettäessä,
jotta tiedetään, maksetaanko esimerkiksi todistajanpalkkiot valtion varoista
vai oikeusturvavakuutuksesta. Myöskään hakijan kannalta kohtuuttomana ei
voida pitää sitä, että hän ennen julkisen oikeusavun hakemista selvittää
mahdollisuutensa saada kustannuksensa muuta kautta katettua. Siten
oikeusturvavakuutusta koskeva selvitys olisi vaadittava esitettäväksi jo
oikeusaputoimistossa siinä vaiheessa, kun oikeusavun taloudellisia
edellytyksiä selvitetään, minkä vuoksi asetusta ehdotetaan muutettavaksi
tätä vastaavasti asettamalla myös oikeusturvaetuutta koskevan kysymyksen
selvittäminen oikeusavun myöntämisen edellytykseksi.
Kysymys siitä, onko hakijalla asian käsittelyn kustannuksia kattava
oikeusturvavakuutus, ratkaistaisiin ensi sijassa hakijan ilmoituksen
perusteella. Jos hakijalla ei ole oikeusturvavakuutusta tai selvää
vakuutusehtojen perusteella on, ettei hakijan vakuutus kata kyseistä asiaa,
oikeusapupäätös voitaisiin tehdä edellyttämättä vakuutusyhtiön päätöstä.
Jos hakija sitä vastoin ilmoittaa, että hänellä on oikeusturvavakuutus, ja
vakuutus saattaa kattaa oikeusavun kustannuksia, hakijan tulisi esittää
selvitys siitä, miltä osin vakuutus kattaa asian käsittelyn kustannukset.
Käytännössä tämä merkitsisi sitä, että hakijan tulisi esittää vakuutusyhtiön
päätös oikeusturvaedun myöntämisestä tai sen epäämisestä. Kuten 3 §:n 3
momentin kohdalla on todettu, oikeusapupäätöstä voitaisiin ehdotetun 16
§:n nojalla muuttaa, jos oikeusapupäätös perustuu virheelliseen tietoon tai
oletukseen oikeusturvaetuuden ulottuvuudesta.
Hakijan taloudellisten olosuhteiden selvittämisessä on pyrittävä riittävään
luotettavuuteen. Selvitystyö oikeusaputoimistossa ei kuitenkaan saa viedä
kohtuuttomasti aikaa.
Oikeusapupäätösten oikeellisuuden varmistamiseksi pykälän 2 ja 3
momenttiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset, joiden nojalla
oikeusaputoimistolle olisi pyydettäessä luovutettava salassapidettäviä
tietoja. Tarkoituksena olisi mahdollistaa asiakkaan taloudellisista
olosuhteistaan esittämään selvitykseen sisältyvien tuloihin ja varallisuuteen
liittyvien tietojen tarkistaminen sekä oikeusturvavakuutuksen olemassaolon
tai kattavuuden selvittäminen.
Tietojen luovutukseen velvoitettujen piiriin kuuluisivat sellaiset tahot, joilla
on arvioitu olevan hallussaan asiakkaan käyttövaran arviointiin tarvittavaa
tietoa. Nämä olisivat valtion ja kunnan viranomaiset, Kansaneläkelaitos,
Eläketurvakeskus, eläkesäätiöt, muut eläkelaitokset sekä vakuutuslaitokset.
Esimerkiksi verotustodistuksessa eritellyt tiedot kuvaavat yleensä hyvin
oikeusapuhakijan taloudellista asemaa.
Vakuutuslaitos -käsitettä ei lakiehdotuksessa ole määritelty. Käsite on
kuitenkin vakiintunut ja se kattaa sekä vakuutusyhtiöt ja -yhdistykset että
muut vakuutuksia myöntävät tahot. Vakuutuslaitos olisi pyynnöstä
velvollinen ilmoittamaan, onko hakijalla asian kattava oikeusturvavakuutus.
Salassapitosäännökset eivät rajoittaisi tiedonantovelvollisuutta, mutta
välttämättömyysvaatimus rajaisi sitä. Tietojenantovelvollisuutta koskevan
säännöksen ottaminen lakiin ei siten tarkoittaisi, että tietojen tarkistaminen
muodostuisi rutiininomaiseksi osaksi oikeusapupäätöksen tekoa.
Pääsääntöisesti oikeusapupäätös edelleen tehtäisiin hakijan esittämän
selvityksen nojalla. Oikeusaputoimisto tulisikin pyytää muilta tahoilta
tarvitsemiaan tietoja vain silloin, jos hakijan antamat selvitykset ovat
riittämättömät päätöksen tekemiseen tai jos oikeusapua ei lisäselvitystä
tekemättä voida puutteellisten tietojen vuoksi myöntää, vaikka oikeusavun
edellytykset muutoin näyttäisivätkin täyttyvän. Lisäksi tietoja olisi
aiheellista pyytää, jos on syytä epäillä asiakkaan antamien tietojen
luotettavuutta.
Myös rahoitustarkastuslain (503/1993) 2 §:ssä luetelluilla
rahoitustarkastuksen valvottavana olevilla laitoksilla ja yhteisöillä
(rahalaitoksilla) olisi edellä mainituin tavoin velvollisuus antaa
oikeusaputoimistolle hakijan varallisuutta koskevia tietoja hänen
käyttövaransa arviointia varten. Rahalaitosten tietojenantovelvollisuus olisi
kuitenkin toissijainen ja edellyttäisi siten, ettei oikeusaputoimisto ole saanut
tarvitsemiaan tietoja esimerkiksi veroviranomaiselta ja on perusteltua
aihetta epäillä hakijan antamien tietojen riittävyyttä tai luotettavuutta.
Rahalaitokselle osoitettu pyyntö olisi oltava kirjallinen ja päätös pyynnön
esittämisestä olisi etukäteen annettava hakijalle tieto. Valtion
oikeusaputoimistoista annetun lain 12 §:n 1 momenttiin ehdotetaan
otettavaksi säännös, jonka mukaan oikeusaputoimiston johtava julkinen
oikeusavustaja tekisi päätöksen rahalaitokselle osoitetun pyynnön
esittämisestä. Päätös pyynnön esittämisestä olisi erillinen hallintopäätös.
Tämän vuoksi siihen sovellettaisiin mitä muutoksenhausta hallintopäätösten
osalta on säädetty. Sekä rahalaitoksella että oikeusapua hakevalla olisi
mahdollisuus hakea päätökseen muutosta hallintolainkäyttölain mukaisessa
järjestyksessä.
Rahalaitokselta tulisi pyytää tietoja vain poikkeuksellisissa tilanteissa,
esimerkiksi silloin, kun hakijan ja muiden viranomaisten antamat tiedot
ovat ristiriidassa hakijan olosuhteiden ja elämäntavan kanssa.
Säännöksen esikuvana on 1.1.2001 voimaan tulleen sosiaalihuollon
asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (812/2000) 20 ja 21 §.
Sosiaalihuoltoon sovellettavassa laissa muille 20 §:ssä luetelluille
viranomaisille ja tahoille on asetettu velvoite luovuttaa sosiaalihuollon
asiakassuhteeseen olennaisesti vaikuttavia tietoja ja selvityksiä, jotka
sosiaalihuollon viranomaiselle laissa säädetyn tehtävän vuoksi ovat
välttämättömiä sosiaalihuollon tarpeen selvittämiseksi, sosiaalihuollon
järjestämiseksi ja siihen liittyvien toimenpiteiden toteuttamiseksi sekä
viranomaiselle annettujen tietojen tarkistamiseksi.
Vastaavanlaisen säännöksen sisällyttäminen oikeusapulakiin olisi
tarkoituksenmukaista sekä väärinkäyttötilanteiden ehkäisemiseksi että
oikeusaputoiminnan asiakaspalvelupuolen tehostamiseksi tilanteissa, joissa
hakijalla on vaikeuksia oikeusavun antamiseen edellytettyjen tietojen
hankkimisessa.
Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tietojen luovuttamisesta teknisen
käyttöyhteyden avulla. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain
(621/1999) 29 §:n 3 momentissa säädetään mahdollisuudesta avata
pykälässä tarkoitettu tekninen käyttöyhteys muun viranomaisen pitämään
henkilörekisteriin. Tämä vaatisi kuitenkin asiakkaan suostumuksen.
Säännösehdotus mahdollistaisi, että oikeusaputoimisto 2 momentissa
mainituin edellytyksin voisi teknisen käyttöyhteyden avulla saada
veroviranomaisilta ja Kansaneläkelaitokselta hakijan suostumuksesta
riippumatta hänen tulojaan ja varallisuuttaan koskevia salassa pidettäviä
henkilötietoja. Tästä mahdollisuudesta olisi ilmoitettava oikeusavun
hakijalle tai hänen asiamiehelleen oikeusavun hakemisen yhteydessä.
Ennen teknisen käyttöyhteyden avaamista oikeusaputoimisto tulisi esittää
rekisteritietojen luovuttajalle selvitys siitä, että tietojen suojauksesta
huolehditaan asianmukaisesti. Näin turvattaisiin asiakkaan henkilötietojen
suoja. Tästä olisi säännös 13 §:ssä ehdotetussa laissa valtion
oikeusaputoimistoista.
11 §. Oikeusavun myöntäminen. Pykälän ensimmäisen momentin mukaan
oikeusavun myöntämisestä päättäisi aina ensimmäisenä viranomaisena
oikeusaputoimisto. Oikeusaputoimistolla olisi tämä toimivalta pääasiasta ja
sen käsittelyvaiheesta riippumatta.
Oikeusavusta oikeusaputoimistossa päättäisi johtava julkinen
oikeusavustaja tai julkinen oikeusavustaja siten kuin 12 §:ssä ehdotetussa
laissa valtion oikeusaputoimistoista säädetään. Selvissä asioissa, joissa
oikeusapu myönnetään hakemuksen mukaisesti, johtava julkinen
oikeusavustaja voi määrätä myös toimistohenkilön ratkaisemaan
oikeusapuhakemukset. Jos oikeusapua ei ole myönnetty hakemuksen
mukaisesti, hakija voi saattaa kysymyksen oikeusavun myöntämisestä
tuomioistuimen ratkaistavaksi 24 §:ssä säädetyin tavoin.
Pykälän 1 momentissa säädettäisiin myös oikeusapupäätöksen tekemisestä
oikeusaputoimistossa siinä tapauksessa, että julkinen oikeusavustaja on
esteellinen pääasiassa. Lainkohta vastaisi yleisestä oikeusavusta annetun
lain 10 §:n 2 momenttia.
Oikeusaputoimiston oikeusapupäätöksien tiedoksiannosta on
tarkoituksenmukaista ottaa lakiin oma erityissäännöksensä, koska muutoin
noudatettavaksi tuleva laki tiedoksiannosta hallintoasioissa edellyttäisi
tarpeettoman raskasta tiedoksiantomenettelyä eli tiedoksiantoa
saantitodistusta vastaan. Riittävänä tiedoksiantotapana on pidettävä
päätöksen lähettämistä hakijalle postitse tämän ilmoittamaan osoitteeseen,
mitä tiedoksiantotapaa myös tuomioistuimet voivat noudattaa muiden
asiakirjojen kuin haasteiden tiedoksiannossa ja mitä noudatetaan
erityissäännösten nojalla myös useissa hallintoasioissa. Sen vuoksi 1
momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että päätös voitaisiin toimittaa
hakijalle tiedoksi postitse ja että tiedoksiannon katsotaan tapahtuneen, jollei
muuta näytetä, seitsemäntenä päivänä siitä, kun päätös on hakijan
ilmoittamalla osoitteella varustettuna annettu postin kuljetettavaksi.
Pykälän 2 momentissa todettaisiin oikeusapua hakeneen oikeus ehdotetun
lain 24 §:n mukaan saattaa sellainen päätös, jossa oikeusapuhakemus on
kokonaan tai osittain hylätty, tuomioistuimen tutkittavaksi. Päätöstä, jolla
oikeusapua on myönnetty hakemuksen mukaisesti, ei siten voisi saattaa
tuomioistuimen tutkittavaksi. Viimeksi mainitun sisältöisen normin voidaan
katsoa seuraavan jo muutoksenhakuintressiä ja siihen pohjautuvaa
muutoksenhakulegitimaatiota koskevista yleisistä periaatteista siitä
huolimatta, että ehdotettu oikeusapuasioita koskeva oikeusturvajärjestelmä
ei olekaan varsinaista muutoksenhakua. Koska ei ole kyse varsinaisesta
muutoksenhausta, ehdotetaan säännös selvyyden vuoksi otettavaksi lakiin.
Maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 26 §:n 1 momentin mukaan
myöskään oikeudenkäyntiavustajan määräämistä koskevaan päätökseen ei
saa hakea muutosta. Viimeksi mainitun säännöksen on
oikeuskirjallisuudessa esitetty merkitsevän sitä, ettei myöskään päätökseen,
jolla avustajaksi on määrätty muu kuin hakijan esittämä henkilö, saisi hakea
muutosta. Koska myös viimeksi mainittu ratkaisu on voitava saattaa
tuomioistuimen tutkittavaksi, mainittua rajoitusta ei ole perusteltua
sisällyttää säädettävään lakiin.
12 §. Oikeusapumaksu. Pykälän 1 momentin mukaan oikeusaputoimisto
perisi oikeusavun hakijalta valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädetyn
suuruisen oikeusapumaksun myöntäessään oikeusavun tai toimittaessaan
hakemuksen hylkäämisen johdosta tehdyn ratkaisupyynnön tuomioistuimen
ratkaistavaksi. Momentti vastaisi pääosin sisällöltään yleisestä oikeusavusta
annetun lain 20 §:ää ja maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 5 §:n
2 momenttia. Eroavaisuudet johtuvat uuteen lakiin ehdotetusta
järjestelmästä, jonka mukaan oikeusaputoimiston päätös voitaisiin saattaa
tuomioistuimen tutkittavaksi, sekä siitä, ettei oikeusapumaksun suuruutta,
joka on voimassa olevan lain mukaan 200 markkaa, enää määriteltäisi
laissa. Maksun suuruus ehdotetaan säädettäväksi asetuksella siitä syystä,
että maksun määrään myöhemmin rahanarvon muutosten tai muiden syiden
vuoksi tarvittavat tarkistukset voitaisiin suorittaa nykyistä joustavammin.
Yleisestä oikeusavusta annetun lain mukaan maksuvelvollinen on
oikeusavun saaja ja maksu peritään häneltä oikeusavun myöntämisen
yhteydessä. Oikeusapumaksua ei peritä, jos yleistä oikeusapua ei myönnetä.
Hakiessaan maksutonta oikeudenkäyntiä hakija on niinikään velvollinen
suorittamaan oikeusapumaksua vastaavan 200 markan suuruisen maksun
oikeusaputoimiston vahvistamasta hakijan taloudellista asemaa koskevasta
selvityksestä. Maksu peritään selvityksen laatimisesta riippumatta siitä,
myönnetäänkö hakijalle maksuton oikeudenkäynti vai ei. Oikeusapumaksu
omaksuttiin lakeihin yleisestä oikeusavusta ja maksuttomasta
oikeudenkäynnistä vuoden 1998 oikeusapu-uudistuksen yhteydessä ja sen
tarkoituksena oli ohjata asiakkaita hakemaan oikeusapua vain tärkeiksi
kokemissaan asioissa. Maksun katsottiin ohjaavan palveluiden käyttäjiä
oikealla tavalla, kun asiakas joutuisi itse harkitsemaan, onko hänen asiansa
niin tärkeä, että siitä kannattaa maksaa. Oikeusapumaksun
käyttöönottamisella haluttiin lisäksi korostaa asiakkaan omatoimisuutta ja
omaa vastuuta asioiden hoitamisesta sekä vähentää oikeusavusta
yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia.
Oikeusapumaksusta saadut kokemukset ovat olleet pääosin myönteisiä.
Maksun käyttöön ottamisen seurauksena oikeusaputoimistoja aiemmin
verraten runsaasti työllistänyt opastaminen asioissa, joissa ei tosiasiassa
ollut tarvetta oikeudelliseen neuvontaan tai oikeusavustajaan, on jonkin
verran vähentynyt, ja oikeusavustajat voivat entistä paremmin keskittyä
varsinaiseen tehtäväänsä eli avustamiseen todellisissa oikeudellisissa
ongelmatilanteissa. Myös oikeusapuasiakkaiden arvostus saamaansa
palvelua kohtaan on oikeusaputoimistoista saadun palautteen mukaan
maksun seurauksena lisääntynyt ja asiakkaiden aktiivisuus pyydettyjen
selvitysten toimittamiseen on lisääntynyt.
Nykyistä 200 markan (n. 35 euron) suuruista maksua on pääosin pidetty
myös sopivan suuruisena ja arvioitu, että nykyisen suuruisen maksun takia
asiakkaat tuskin jättävät oikeuksiaan toteuttamatta. Nykyistä pienempää
maksua ei pidetä sen perimisestä aiheutuvaan vaivaan nähden perusteltuna,
kun taas nykyistä suuremman maksun on arveltu voivan johtaa siihen, että
pienimmissä asioissa pidättäydyttäisiin oikeudellisen avun hakemisesta
silloinkin, kun siihen olisi perusteltua tarvetta. Oikeusapumaksusta saatujen
edellä mainittujen kokemusten perusteella oikeusapumaksun suuruus
ehdotetaan säilytettäväksi asetuksessa nykyisellä tasolla.
Oikeusapumaksun perimisestä huolehtisi nykyiseen tapaan
oikeusaputoimisto siten, että maksu suoritettaisiin joko oikeusaputoimiston
kassaan tai hakijalle annettaisiin tilisiirtokortti. Jos päätös oikeusavun
epäämisestä saatetaan tuomioistuimen tutkittavaksi, oikeusapumaksu
perittäisiin oikeusaputoimiston toimittaessa ratkaisupyynnön
toimivaltaiselle tuomioistuimelle ratkaistavaksi. Selvää on, että maksu
voidaan periä vain kertaalleen. Tämä merkitsee sitä, että jos
oikeusaputoimisto on myöntänyt oikeusavun esimerkiksi osittaisella
korvausvelvollisuudella ja oikeusavun saaja saattaa päätöksen
tuomioistuimen tutkittavaksi katsoessaan olevansa oikeutettu oikeusapuun
ilman omavastuuosuutta tai oikeusaputoimiston määräämää alhaisemmalla
omavastuuosuudella, ratkaisupyynnön toimittamisesta tuomioistuimeen ei
enää määrättäisi oikeusapumaksua, koska se on jo kyseisessä
oikeusapuasiassa kertaalleen määrätty oikeusaputoimiston
oikeusapupäätöksen yhteydessä. Oikeusapumaksu olisi lain 21 §:n 1
momentin mukaan ulosottokelpoinen ilman tuomiota tai päätöstä, mutta
maksun suorittaminen ei kuitenkaan olisi oikeusapupalveluiden saannin
edellytys.
Ehdotuksen mukaan oikeusaputoimiston hakemuksen hylkäävästä
päätöksestä ei perittäisi maksua. Jos oikeusapua pyytänyt saattaa
oikeusaputoimiston hakemuksen hylkäävän ratkaisun tuomioistuimen
tutkittavaksi, oikeusapumaksu perittäisiin oikeusaputoimiston toimittaessa
ratkaisupyynnön oikeusapulain 24 §:n 2 momentin mukaisesti
tuomioistuimen ratkaistavaksi. Maksu perittäisiin riippumatta siitä,
muuttaako tuomioistuin oikeusaputoimiston päätöksen vai ei. Tämä vastaa
voimassa olevaa sääntelyä ja sillä pyrittäisiin varmistamaan, ettei
oikeusaputoimistojen hylkääviä päätöksiä perusteettomasti saatettaisi
tuomioistuinten tutkittavaksi.
Pykälän 2 momentin mukaan vähäisen neuvon antamisesta ei perittäisi
oikeusapumaksua. Vaikka oikeusapumaksulla on onnistuttu entistä
paremmin suuntaamaan oikeusapupalveluiden käyttöä niiden tarkoitusta
vastaavalla tavalla asioihin, joissa on tarvetta nimenomaan oikeusavustajan
palveluihin, oikeusapumaksun on toisaalta epäilty aiheuttaneen sen, että
oikeusaputoimiston puoleen ei enää käännytä sellaisissa oikeudellisissa
asioissa, joissa oikeudellisen asiantuntijan antama yksinkertainen opastus
olisi riittävää, kun 200 markan oikeusapumaksua pidetään tällaisen
perusneuvonnan saamisesta suhteettoman suurena. Maksua ei perittäisi
sellaisesta neuvonnasta, jota viranomainen on velvollinen antamaan
hallintomenettelylain nojalla, eikä asiakkaan ohjaamisesta oikean
viranomaisen luo, eri viranomaisissa noudatettavien menettelytapojen
selostamisesta eikä muun vähäisen oikeudellisen neuvon antamisesta.
Kyseisen kaltaisen neuvonnan antamista maksutta korostettiin yleisestä
oikeusavusta annetun hallituksen esityksen (HE 132/1997 vp) johdosta
annetussa lakivaliokunnan mietinnössä (LaVM 17/1997 vp s. 10).
Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää vapautus oikeusapumaksusta
hakijan taloudellisen aseman perusteella. Näin on asia voimassa olevan
oikeudenkin mukaan. Hallituksen esityksessä 132/1997 ja sitä koskevassa
lakivaliokunnan mietinnössä edellytettiin, että oikeusapumaksua ei
perittäisi, jos oikeusavun saajan tulot ovat niin alhaiset, että hän olisi
oikeutettu toimeentulotukeen. Tämän mukaisesti yleisestä oikeusavusta ja
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun asetuksen 19 §:n mukaan
oikeusapumaksua ei peritä, jos hakijan asetuksen mukainen nettotulo on alle
3 000 markkaa (n. 500 euroa). Vastaava sääntely on perusteltua säilyttää
säädettävässäkin laissa.
13 §. Oikeusavun alkamisajankohta ja kesto. Pykälässä säädettäisiin
etuuden alkamisajankohdasta ja kestosta. Pykälän 1 momentissa todettaisiin
etuuden ajallisen ulottuvuuden pääsäännöt eli ensinnäkin se ajankohta,
mistä lukien etuus voidaan määrätä olemaan voimassa. Oikeusapupäätöksen
sisältöä koskevan 14 §:n 3 kohdan mukaan oikeusapupäätöksestä tulisi
ilmetä päivämäärä, mistä lukien oikeusapu myönnetään.
Voimassa olevan yleisestä oikeusavusta annetun lain 10 §:n 3 momentin
mukaan yleistä oikeusapua myönnetään hakemuspäivästä lukien tai
erityisestä syystä taannehtivasti, kun taas maksuttoman oikeudenkäynnin
myöntäminen taannehtivasti ei edellytä erityisiä syitä, vaan se voidaan lain
3 §:n 2 momentin mukaan myöntää taannehtivasti koskemaan asiassa jo
suoritettuja toimenpiteitä, milloin edellytykset siihen ovat olemassa.
Oikeuskäytännössä on viimeksi mainittua säännöstä tulkittu niin, että
maksuton oikeudenkäynti on myönnettävä taannehtivasti, jos edellytykset
maksuttoman oikeudenkäynnin pyytämiselle ovat tuona aikana olleet
olemassa (KKO 1991:127) ja että maksuttoman oikeudenkäynnin
taannehtivuuden edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon
edellytykset koko siltä ajalta, jota hakemus koskee, ja niistä on esitettävä
myös selvitys (KKO 1995:153 ja 1997:47).
Tavanomaista on, että hakija on käynyt avustajansa kanssa ainakin
alkuneuvottelun, ennen kuin oikeusapua voidaan hakea. Asian alustava
läpikäynti on usein tarpeen jo sen selvittämiseksi, voiko avustaja
esimerkiksi esteellisyysnäkökohtiin ja työtilanteeseensa liittyvät seikat
huomioon ottaen vastaanottaa hänelle tarjotun tehtävän. Asia saattaa
edellyttää myös sellaisia kiireellisiä toimenpiteitä, jotka eivät voi odottaa
oikeusapupäätöksen hankkimista. Kun asiasta siten voi aiheutua hakijalle
kuluja jo ennen oikeusapuhakemuksen esittämistä, oikeusapua koskeva
etuus on voitava myöntää myös taannehtivasti. Koska avustajan puoleen
kääntyminen ennen oikeusavun hakemista lisäksi on tavanomainen asioiden
etenemisjärjestys, perusteltua ei ole vaatia sitä, että etuuden myöntämiseksi
taannehtivasti edellytettäisiin erityisiä syitä. Tästä syystä pykälän
ensimmäisen momentin ehdotetaan säädettäväksi samaan tapaan kuin tällä
hetkellä maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetussa laissa eli niin, että
oikeusapu voitaisiin myöntää hakemuspäivästä lukien tai, milloin
edellytykset siihen ovat olemassa, myös taannehtivasti, koskemaan asiassa
jo suoritettuja tarpeellisia toimenpiteitä.
Oikeusavun myöntäminen taannehtivasti edellyttäisi sitä, että edellytykset
sen myöntämiselle ovat olleet olemassa myös sinä aikana, jota
taannehtivuus koskee. Hakijan tulisi oikeusapua taannehtivasti hakiessaan
esittää tarvittava selvitys taloudellisesta asemastaan koko siltä ajalta, jota
hakemus koskee. Kun hakija kantaa riskin siitä, että hänen taloudellinen
asemansa voidaan koko taannehtivuuden käsittävältä ajalta luotettavasti
selvittää ja kun selvityksen esittäminen varsinkin pitkältä ajalta ennen
hakemuksen tekemistä voi osoittautua ongelmalliseksi, oikeusapua olisikin
syytä hakea heti, kun se on mahdollista ja siihen on edellytyksiä.
Oikeusavun hakeminen mahdollisimman pian sen edellytysten täytyttyä on
aiheellista myös siitä syystä, että oikeusavun saaja ei voi enää jälkikäteen
saada esimerkiksi todistajalle suorittamiaan todistelukustannuksia
korvatuiksi enemmälti kuin todistajalle valtion varoista maksettavista
korvauksista säädetään, jollei kyse ole oikeusapuna korvattavasta
vakuutuksen omavastuuosuudesta, johon sisältyy vakuutuksesta
maksettavia todistelukustannuksia. Avustaja on hyvän asianajajatavan
nojalla velvollinen informoimaan päämiestään mahdollisuudesta julkiseen
oikeusapuun.
Edelleen pykälän 1 momentin mukaan oikeusapua koskeva etuus olisi
voimassa kaikissa oikeusasteissa, joissa asiaa käsitellään. Momentti vastaisi
maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain 17 §:n 1 momenttia. Siten
etuus ei rajoittuisi vain siihen oikeusasteeseen, jossa pääasia on ollut vireillä
oikeusapua myönnettäessä, vaan se olisi voimassa myös
muutoksenhakuasteissa aina siihen asti, kunnes asia on lainvoimaisesti
ratkaistu. Maksuttomasta oikeudenkäynnistä annetun lain vastaavaa
säännöstä on oikeuskäytännössä tulkittu edelleen niin, ettei asiassa
myönnetty maksuttoman oikeudenkäynnin etu ulotu juttuun liittyneeseen
ylimääräistä muutoksenhakua koskevaan asiaan (KKO 1977 II 77). Tätä
tulkintaa voidaan pitää johdonmukaisena ja säädettävänkin lain kannalta
hyväksyttävänä, koska ylimääräistä muutoksenhakua koskeva asia on sen
kohteena olevaan, ensiprosessissa käsiteltyyn asiaan nähden erillinen, ja sen
osalta oikeusapua on haettava ja sen edellytykset tutkittava erikseen.
Oikeusapua koskeva etuus nimittäin rajoittuu asiallisessa suhteessa siihen
asiaan, johon se on myönnetty. Asia, jossa oikeusapua myönnetään, tulisi
yksilöidyksi oikeusapua koskevassa hakemuksessa ja päätöksessä.
Hakemuksessa olisi 10 §:n 1 momentin mukaan esitettävä selvitys asiasta,
jossa oikeusapua haetaan, ja oikeusapupäätöksessä olisi 14 §:n 1 kohdan
mukaan ilmoitettava asia, johon oikeusapu myönnetään. Estettä ei siis
kuitenkaan olisi sille, että ylimääräisessä muutoksenhaussa voitaisiin
erikseen myöntää oikeusapua sitä koskevien edellytysten täyttyessä.
Pykälän 2 momentissa rajoitettaisiin mahdollisuutta myöntää oikeusapua
taannehtivasti muutoksenhakuvaiheessa. Momentin mukaan
muutoksenhakutuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa oikeusapua ei
voitaisi myöntää taannehtivasti koskemaan muutoksenhakua edeltäneitä
toimenpiteitä, ellei hakija saata todennäköiseksi, että hän ei ole pätevästä
syystä hakenut oikeusapua aikaisemmin. Vastaavanlaista rajoitusta ei ole
voimassa olevassa laissa, mikä on johtanut käytännössä siihen, että vasta
ylemmissä oikeusasteissa esitetyt pyynnöt maksuttoman oikeudenkäynnin
myöntämiseksi taannehtivasti koskemaan jo alemmissa oikeusasteissa
suoritettuja toimenpiteitä eivät ole mitenkään poikkeuksellisia ja ne ovat
viime aikoina entisestään lisääntyneet.
Maksuttoman oikeudenkäynnin myöntäminen taannehtivasti koskemaan
alemmassa oikeusasteessa suoritettuja toimenpiteitä on monessa suhteessa
ongelmallista. Jo lähtökohtaisesti on perusteltua edellyttää, että oikeusapua
haetaan viivytyksettä, kun siihen on mahdollisuus. Toisaalta myöskään
tarvetta hakea oikeusapua vasta muutoksenhakuvaiheessa koskemaan
alemmassa asteessa aiheutuneita kuluja ei ainakaan yleensä pitäisi edes olla,
koska hakija ei ole alemmassa asteessa itsekään pitänyt oikeusavun
hakemista tarpeellisena ja on kyennyt selviytymään asiansa käsittelystä
alemmassa asteessa ilman oikeusapua. Oikeusasteet ylittävä taannehtivuus
soveltuu myös huonosti yleiseen oikeudenkäyntijärjestykseen, koska
haettaessa oikeusapua vasta muutoksenhakuvaiheessa koskemaan myös
alempia oikeusasteita myös asianmukaisesti jo tehtyjä kuluratkaisuja
joudutaan arvioimaan uudelleen.
Oikeudenkäyntikuluratkaisun luonteeseen ja instanssijärjestykseen
parhaiten sopivinta olisi se, että oikeudenkäyntikuluihin liittyvät
kysymykset pyrittäisiin keskitetysti ratkaisemaan siinä oikeusasteessa, jossa
ne ovat syntyneet, ja viimeistään pääasiaratkaisun yhteydessä. Edellä
esitetyistä syistä oikeusapua tulisi pääsääntöisesti hakea - paitsi
mahdollisimman aikaisessa vaiheessa - joka tapauksessa viimeistään silloin,
kun pääasia on käsiteltävänä siinä oikeusasteessa, jossa aiheutuneista
kustannuksista on kysymys, ennen kuin käsittely siinä on päättynyt ja
pääasia ratkaistu.
Muutoksenhakuvaihetta koskevasta pääsääntöisestä taannehtivuuskiellosta
ehdotetaan kuitenkin voitavan poiketa, jos hakija saattaa todennäköiseksi,
että hän ei ole pätevästä syystä hakenut oikeusapua aikaisemmin. Mitä
pätevällä syyllä kulloinkin tarkoitettaisiin, jäisi oikeuskäytännön kussakin
tapauksessa ratkaistavaksi. Pätevää syytä arvioitaessa huomiota olisi
kiinnitettävä siihen, onko hakijan menettely hänen pidättyessään
oikeusavun hakemisesta alemmassa asteessa ollut tarkoituksenmukaisen
prosessaamisen kannalta arvioituna puolustettavissa.
Kuten 8 §:n kohdalla on todettu yksityistä avustajaa ei voitaisi määrätä
hallintomenettelyssä ja erilaisissa lautakuntatyyppisissä
muutoksenhakuelimissä tapahtuvaa asian käsittelyä varten. Yksityiselle
avustajalle hallintotuomioistuimessa tai vakuutusoikeudessa tapahtuvaa
käsittelyä silmällä pitäen annettua määräystä ei siten voitaisi myöskään
taannehtivasti ulottaa koskemaan hallintomenettelyssä tai
lautakuntatyyppisissä muutoksenhakuelimissä suoritettuja toimenpiteitä.
Tämä vastaisi nykyistä oikeustilaa (KHO 1990 A 122) ja seuraisi jo
taannehtivuutta koskevasta pääsäännöstä sen edellyttäessä sitä, että
edellytykset yksityisen avustajan määräämiselle ovat olleet olemassa
aikana, jota taannehtivuus koskee. Koska kysymyksestä kuitenkin
käytännössä vallitsee korkeimman hallinto-oikeuden mainitusta ratkaisusta
huolimatta epätietoisuutta, sanotun sisältöisestä taannehtivuuskiellosta
ehdotetaan selvyyden vuoksi otettavaksi nimenomainen säännös pykälän 3
momenttiin, jonka mukaan hallintotuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa
myönnetty oikeusapu ei käsittäisi aikaisemmassa hallintomenettelyssä eikä
hallintolainkäyttölain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetussa
lainkäyttöviranomaisessa suoritettuja toimenpiteitä eikä vakuutusoikeudessa
käsiteltävässä asiassa myönnetty oikeusapu sitä edeltäneen käsittelyn
toimenpiteitä.
Ehdotuksen 8 §:n mukaan yksityinen avustaja voitaisiin ns. osoitustilanteita
lukuunottamatta määrätä vain tuomioistuimissa käsiteltäviin asioihin. Tämä
merkitsisi sitä, että yksityisen avustajan määräämisen edellytykset
lakkaisivat niissä tapauksissa, joissa tuomioistuin, jossa tapahtuvaa
käsittelyä silmällä pitäen yksityinen avustaja on määrätty, palauttaa asian
käsiteltäväksi hallinto- tai hallintolainkäyttömenettelyssä sen aiemmin
tutkineeseen tai muuhun viranomaiseen. Tällaisia tilanteita voi esiintyä
erityisesti hallintolainkäytössä ja vakuutusoikeudessa, mutta myöskin
yleisissä tuomioistuimissa ainakin maaoikeusasioissa. Tilanteiden, joissa
oikeusapua tarvitaan vielä palautuksen jälkeisessä hallintomenettelyssä tai
edellä mainitussa lautakuntakäsittelyssä, voidaan sinänsä olettaa olevan
verraten harvinaisia. Sekä oikeusapua saavan oikeusturvan kannalta että
oikeusavusta aiheutuviin kokonaiskustannuksiin nähden
tarkoituksenmukaista kuitenkin olisi, että yksityisen avustajan määräys ei
näissä tapauksissa automaattisesti lakkaisi, vaan asian palauttava
tuomioistuin voisi kussakin tapauksessa harkita, olisiko yksityisen avustajan
määräyksen voimassa pitämiseen tarvetta vielä palautuksen jälkeisessä
menettelyssä. Näitä palautustilanteita silmällä pitäen 3 momentissa edelleen
säädettäisiin, että jos tuomioistuin palauttaa asian hallintoviranomaisen tai
hallintolainkäyttölain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetun
lainkäyttöviranomaisen käsiteltäväksi, yksityiselle avustajalle annettu
määräys on edelleen voimassa, jos asian palauttava tuomioistuin niin
määrää. Palauttavan tuomioistuimen tulisi avustajaa koskevaa ratkaisua
viran puolesta tehdessään kiinnittää huomiota palautuksen syyhyn ja asian
vaatimiin toimenpiteisiin palautuksen jälkeisessä menettelyssä
arvioidessaan tarvetta määrätä avustaja tuohon menettelyyn.
Siitä periaatteesta, että etuus ulottuu kyseisen asian käsittelyyn kaikissa
tuomioistuimissa, on kuitenkin voimassa olevassa maksuttomasta
oikeudenkäynnistä annetussa laissa poikettu niiden tilanteiden osalta, joissa
tuomioistuin oikeudenkäynnistä rikosasioissa annetun lain 4 luvun 8 tai 9
§:n nojalla siirtää rikosasian toiseen tuomioistuimeen tai ylempi
tuomioistuin saman luvun 10 §:n nojalla siirtää sen tutkittavaksi saatetun
rikosasian sellaiseen tuomioistuimeen, joka ei ole sitä aikaisemmin
käsitellyt. Näissä tapauksissa oikeudenkäyntiavustajalle annettu määräys
päättyy, jollei asian siirtävä tuomioistuin toisin määrää. Tämä sääntely
perustuu lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen (HE 1990/40 vp s. 61)
mukaan siihen näkökohtaan, että tuomioistuin, johon asia äsken mainittujen
säännösten nojalla siirretään, saattaa sijaita aivan eri osassa maata kuin
siirtävä tuomioistuin. Tämän vuoksi ei voida kustannuksiin nähden pitää
asianmukaisena, että avustajalle annettu määräys ilman muuta olisi
voimassa myös siinä tuomioistuimessa, johon asia siirretään. Kun
siirtäminen lisäksi usein tulisi tapahtumaan sellaiseen tuomioistuimeen,
jossa vastaajaa vastaan on vireillä toinen rikosasia, on myös mahdollista,
että vastaajalle on siinä asiassa määrätty toinen henkilö avustajaksi. Koska
vain poikkeuksellisesti voidaan pitää asianmukaisena, että syytetyllä on
yhdessä käsiteltävissä rikosasioissa eri avustajat, ei tästäkään syystä voida
pitää suotavana, että siirretyssä rikosasiassa avustajalle annettu määräys
aina olisi voimassa siinä tuomioistuimessa, johon juttu siirretään.
Toisaalta saattaa olla usein myös niin, että tuomioistuin, jonne asia
siirretään, sijaitsee naapurituomiopiirissä ja että vastaajalle on siellä
käsiteltävässä asiassa määrätty sama avustaja kuin siirtävässä
tuomioistuimessa olevassa asiassa. Jos avustaja ei pyytäisi määräyksensä
jatkamista voisi syntyä tilanne, jossa vastaajan olisi uudestaan haettava
oikeusaputoimistosta oikeusapua saadakseen oman avustajansa siirrettyyn
rikosasiaan. Myös siinä tapauksessa, että siirrettävä rikosasia on suuritöinen
ja siirtävässä tuomioistuimessa toiminut avustaja on perehtynyt siihen, olisi
myös epätarkoituksenmukaista, että avustajalle annettu määräys päättyisi.
Myös eräissä muissa tapauksissa saattaa olla tarkoituksenmukaista, että
avustajalle annettu määräys jää jutun siirtämisestä huolimatta voimaan.
Mainittujen näkökohtien perusteella ehdotetaan pykälän 4 momenttiin
säännöstä, jonka perusteella avustajalle annettu määräys pysyisi voimassa,
jollei siirtävä tuomioistuin toisin määräisi. Päättäessään asian siirtämisestä
tuomioistuimen tulisi osana prosessinjohtoaan ottaa esille kysymys siitä,
onko oikeusapuun oikeutetulla vastaanottavassa tuomioistuimessa
käsiteltävässä asiassa toinen avustaja. Jos vastaajalla on toinen avustaja,
tulisi pääsääntöisesti siirrettävässä asiassa annettu avustajan määräys
määrätä päättymään, jollei määräyksen jatkaminen ole edellä esitetyn
kaltaisista syistä tarpeen. Avustajan määräyksen päättyminen asian
käsittelyn ollessa kesken olisi rinnastettavissa lakiehdotuksen 9 §:n 2
momentin mukaiseen avustajan määräyksen peruuttamiseen. Koska
oikeusapuratkaisu jäisi nyt puheena olevissa tilanteissa muutoin voimaan,
voisi siirtävä tai vastaanottava tuomioistuin 9 §:n 2 momentin nojalla
määrätä vastaajalle toisen avustajan siirrettävään asiaan.
14 §. Oikeusapupäätöksen sisältö. Pykälässä säädettäisiin siitä, mitä
seikkoja oikeusapupäätöksestä tulisi ilmetä. Pykälä pääosin vastaisi
voimassa olevaa yleisestä oikeusavusta annetun lain 11 §:ää. Pykälässä
ehdotetaan nykyisestä poiketen nimenomaisesti todettavaksi, että
oikeusapupäätöksen tulee olla kirjallinen. Tämä vaatimus vastaa nykyistä
käytäntöä ja se ilmenee lain perusteluista (HE 132/1997 vp s. 44) sekä
välillisesti asetuksen 22 §:stä, mutta säännös ehdotetaan selvyyden vuoksi
otettavaksi lakiin.
Oikeusavun myöntämistä koskevasta päätöksestä tulisi nykyiseen tapaan
ensinnäkin käydä ilmi asia, johon oikeusapu myönnetään. Asian yksilöinti
mahdollisimman yksiselitteisesti olisi tärkeää siitä syystä, että sillä on suuri
merkitys arvioitaessa oikeusavun asiallista ulottuvuutta ja
oikeusapupäätöksen oikeusvoiman ulottuvuutta. Edelleen päätöksestä olisi
ilmettävä hakijan taloudellinen asema ja sen perusteella määräytyvä hänen
mahdollinen omavastuuosuutensa.
Päätöksestä olisi niinikään ilmettävä se, mitä etuuksia oikeusapuun sisältyy.
Oikeusapuhan myönnettäisiin pääsääntöisesti koskemaan sekä avustajan
palveluita että muita lain 4 §:ssä mainittuja etuuksia. Esityksen 6 §:n nojalla
oikeusapu voisi kuitenkin siinä mainituin edellytyksin rajoittua koskemaan
pelkästään muita asian käsittelyyn liittyviä maksuja koskevia etuuksia kuin
avustajanpalveluita, jos tarvetta avustajan määräämiseen ei ole.
Oikeusapupäätöksestä tulisi ilmetä, käsittääkö oikeusapu kaikki 4 §:ssä
tarkoitetut etuudet ja siten myös valtion varoista kustannettavat
avustajanpalvelut vai vain 6 §:ssä tarkoitetut etuudet. Jos hakijalla on
kyseisen asian kattava oikeusturvavakuutus, oikeusapu tulisi 3 §:n 3
momentin nojalla rajoittaa käsittämään vain vakuutuskorvauksen
enimmäismäärän ylittävät kustannukset ja, jos hakija on oikeutettu
oikeusapuun ilman omavastuuosuutta, vakuutuksen omavastuuosuus.
Oikeusapupäätöksestä tulisi tällöin ilmetä se, miltä osin aiheutuvat
kustannukset jäävät katettaviksi oikeusavusta.
Vielä oikeusapupäätöksestä tulisi käydä ilmi päivämäärä, mistä lukien
oikeusapu myönnetään, sekä avustajan nimi, jos sellainen määrätään. Päätös
olisi perusteltava ja siihen olisi liitettävä ohjeet ratkaisupyynnön tekemistä
varten.
15 §. Taloudellisten olosuhteiden muuttuminen. Pykälän mukaan
oikeusavun saajan olisi toimeksiannon kestäessä ilmoitettava
oikeusaputoimistolle taloudellisissa olosuhteissaan tapahtuvista
muutoksista. Taloudellisissa olosuhteissa tapahtuneista muutoksista olisi
ilmoitettava oikeusaputoimistolle siinäkin tapauksessa, että pääasia on
edennyt tuomioistuimen käsit
